Paragrahv 1.

Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas.

Eesti iseseisvus ja sõltumatus on aegumatu ja võõrandamatu.

 

1. 

PS § 1 väljendab riigisuveräänsuse, rahvasuveräänsuse, rahvusriigi, demokraatia ja vabariikluse põhimõtteid. Selle paragrahvi sõnastust Eesti Vabariigi eelmiste põhiseaduste avaparagrahvidega võrreldes ilmneb, et kommenteeritavasse paragrahvi on lisandunud demokraatia printsiip ning deklareeritakse riigi iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatust ja võõrandamatust.

 

2.1. 

Riigi suveräänsus ehk kõrgeim riigivõim on rahva ja territooriumi kõrval üks riigi kolmest elemendist. Riigi suveräänsust võib vaadelda kahes mõõtmes. Riigisisestes suhetes tähendab suveräänsus avaliku võimu teostamise monopoli. Avaliku võimu teostamine väljendub täitmiseks kohustuslike reeglite kehtestamises riigi poolt ja nende alusel isikutele kohustuste panemises. Avaliku võimu monopoli omajana võib avalikku võimu üldjuhul teostada ainuüksi riik oma organite ja teenistujate kaudu. On võimalik, et Eestis teostab avalikku võimu riigiorganite ja riigiteenistujate kõrval ka muu isik, kuid seda võib ta teha üksnes riigilt saadud volituse alusel ja riigi järelevalvele alludes. Näiteks volitavad PS §-d 154 ja 157 avalikku võimu teostama kohalikke omavalitsusi, kuid selle otseselt PS-st tuleneva volituse täitmisel on omavalitsused allutatud seadustele ja riigi järelevalvele (vt §-de 154 ja 160 komm-d). Kui riigisiseselt suhtleb riik teiste subjektidega ülemvõimu positsioonilt, siis rahvusvahelistes suhetes piirab riigivõimu teostamist teiste riikide suveräänsus, mida iga riik peab austama.

 

2.2. 

Kõrgeima riigivõimu kandja pole õiguslikult piiratud kellegi teise aktidega. Riigivõimu teostamine riigiorganite poolt toimub põhiseaduse alusel ja sellega sätestatud korras, mis seab riigivõimu teostamisele tingimused ja piirid ning tagab riigiorganite tegevuse vastastikuse kontrollitavuse. Erinevalt seadustest, määrustest vm riigivõimu aktidest ei ole põhiseadust kui suveräänsuse kandja poolt antud kõrgeima jõuga õigusakti võimalik vaidlustada ühegi võimukandja ees. Seega põhineb § 3 lg-s 1 sätestatud põhiseaduse ülimuslikkus rahva suveräänsusel. Rahvusvahelisel tasandil tähendab riigi suveräänsus riigi vahetut allumist üksnes rahvusvahelisele õigusele ja mitte mõnele muule rahvusvahelise õiguse subjektile.

Euroopas toimunud arengu tulemusena on suure hulga riigivõimu funktsioonide, peamiselt seadusandlike, teostamine läinud üle riigiülesele institutsioonile – Euroopa Liidule. Samuti on üha enam seni riiklikult reguleeritud õigussuhteid muutunud rahvusvaheliste lepingute objektiks ja riigid üha arvukamate kohustustega üksteise külge seotud. Nende asjaolude tõttu on õigusalases kirjanduses püütud uut sisu anda ka suveräänsuse mõistele, kasutades selle defineerimiseks selliseid teooriaid nagu mitmetasandiline suveräänsus, suveräänsuse teostamine rahvusriigi üleselt, suveräänsuse ühine teostamine riikide poolt jt. Ühiseks jooneks nende kontseptsioonide puhul on riigi oluline sõltuvus muust riigist või riigiülesest organisatsioonist.

 

2.2.1. 

Ehkki suveräänsust on niisiis püütud Euroopa Liidu ja laiemalt rahvusvahelise koostöö kontekstis uut moodi mõtestada, on siiani jäänud valdavaks selle mõiste kaks tähendust. Esiteks tähistab suveräänsus riigile olemuslike pädevuste hulka. Sellest vaatenurgast hinnatuna ei ole riik enam suveräänne, kui loobub mõne nn tuumpädevuse teostamisest, nt õigusest vabalt kujundada riigieelarve, langetada olulisemad riigikaitset puudutavad otsused vms. Kui võtta aluseks see kriteerium, on kaheldav, kas ükski EL-i liikmesriik on veel suveräänne. Asjakohasem on käsitlus suveräänsusest kui viimse otsustamise õigusest, st riigi õigusest otsustada viimases astmes ise, millised õigusnormid riigi suhtes ja riigi territooriumil kehtivad. Selles tähenduses on EL-i liikmesriigid – vähemalt neist enamiku vaatenurgast hinnates – endiselt suveräänsed. Näiteks, kui tunnistataks kehtetuks PSTS ja denonsseeritaks liitumisleping, kaotaks ka liidu õigus Eesti suhtes igasuguse õigusliku mõju, sõltumata sellest, kas see tooks kaasa vastutuse rahvusvahelise õiguse, Euroopa Liidu või mõne liikmesriigi normide kohaselt.

 

2.2.2. 

Kui mõista suveräänsuse all viimse otsustamise õigust, siis osutub väide, et  suveräänsuse on võõrandamatu, tautoloogiaks – põhiseaduse muutmise võimaluse säilimise korral ei oleks suveräänsusest võimalik loobuda isegi põhiseadusega, kuna loobumine oleks niisugusel juhul ise asutava võimu suveräänsuse väljendus. Loobumise õiguslik jõud tuleneks põhiseadusest enesest ning see võiks hiljem kaotada kehtivuse asutava võimu uue tahteavaldusega (põhiseaduse muutmisega). Kuigi niisuguse käsitluse kohaselt ei riku tuumpädevuste teostamise delegeerimine seega riigi suveräänsust, ei tähenda see, et  riigivõimu teostamise üleandmine rahvusvahelistele organisatsioonidele ei võiks olla vastuolus PS §-ga 1 või teiste põhiseaduse normidega. Sõltumatus nõuab enamat kui viimse otsustamise õiguse säilimist. See ei seondu mitte Eesti õiguskorra sisuga, vaid Eesti riigi seisundiga rahvusvahelises õiguses, st PS §-st 1 tulenev sõltumatuse nõue reguleerib Eesti riigiorganite tegevust Eesti riigi rahvusvahelisõigusliku seisundi kujundamisel. Lisaks, kui PS määratleb kõrgemate riigiorganite pädevuse, siis ei saa seadusandja ilma põhiseadusliku volituseta loovutada seda pädevust mõnele rahvusvahelisele organisatsioonile, samamoodi nagu seadusandja ei saa riigisiseselt muuta põhiseaduslikku pädevuste jaotust erinevate riigiorganite vahel.          

 

2.2.3. 

Oluline on silmas pidada, et viimse otsustamise õiguse olemasolu ei mõjuta praktilised raskused, nt rahalised kulutused, mis kaasneksid selle õiguse teostamisega. Kahtlemata oleks Euroopa Liidust lahkumine seotud mitmesuguste praktiliste probleemidega. Ehkki niisugused raskused eviksid kaalu liidust lahkumise otsuse langetamisel, ei mõjuta need liikmesriikide suveräänsust õiguslikus mõttes. Siin võib osutada analoogiale tsiviilõigusega: kui isikul on lepingust taganemise õigus, siis on see nii sõltumata sellest, kas lepingust taganemine oleks talle mingis faktilises mõttes koormav. Laiemalt tähendab see, et ka üleilmastumise ja riikide kasvava vastastikuse sõltuvuse tingimustes ei ole põhjust rääkida õigusliku suveräänsuse vananemisest. Samamoodi nagu tsiviilõigusliku lepingu puhul, on niisuguses olukorras kohasem kõnelda uut laadi (mitteõiguslike) piirangute tekkimisest riikide õiguskorra kujundamisele ning riikidele rahvusvahelisest õigusest tulenevate õiguste kasutamisele.    

 

2.3. 

PS § 1 määratleb riigi suveräänsuse teostamise tingimused iseseisvuse ja sõltumatuse nõuete kaudu. Õigusteadlase Artur-Tõeleid Kliimanni sõnul seisneb iseseisvus Eesti eksisteerimises eraldiseisva riigina. See tähendab keeldu Eesti muutmiseks mõne riigi osaks, sh liitriigi osariigiks. Sõltumatus ei tähenda riigi faktiliselt või õiguslikult piiramatut tegevusvabadust, kuna riigipiire ületavate majandus- ja keskkonna­probleemide näol mõjutab muude riikide käitumine faktiliselt ka Eesti riigi heaolu ja käekäiku ning rahvusvahelise koostöö vajadusest tingituna võtavad riigid lepingulisel teel vastastikku kohustusi ning delegeerivad omavaheliste vaidluste lahendamise õiguse rahvusvahelistele kohtuorganitele. Eeltoodu ei tähenda seda, et mõistel puuduks õiguslik sisu. Sõltumatus tähendas A-T. Kliimanni järgi seda, et ükski välisriik ei saa Eestile anda kohustuslikke juhiseid ja nende täitmist kontrollida. Seega sobib riigi sõltumatus rahvusvahelise koostöö traditsiooniliste vormidega, mille puhul riigi rahvusvahelised kohustused sisalduvad vastastikkuse ning lepingupoolte õiguste ja kohustuste tasakaalustatuse põhimõtetel sõlmitud lepingutes. Eesti sõltumatuse põhimõttele vastab riikide suhete ja koostöö korraldamine riikide suveräänse võrdõiguslikkuse põhimõtete kohaselt, nagu see on väljendatud 24. oktoobril 1970. a ÜRO Peaassambleel vastuvõetud deklaratsioonis (nr 2625) „Rahvusvahelise õiguse põhimõtetest, mis puudutavad riikidevahelisi sõbralikke suhteid ja koostööd kooskõlas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni hartaga”.

EL liikmesuse puhul on tegemist olukorraga, kus EL organite pädevusse on läinud üle ulatuslike ja oluliste liikmesriigi sisesfääri kuulunud valdkondade reguleerimise pädevus. EL õiguse kohaselt on need EL õigusaktid kõigi selle liikmesriigi õigusaktide suhtes ülimuslikud, nende vastuvõtmiseks pole enamasti nõutav üksiku liikmesriigi nõusolek ning häälteenamuse põhimõtte kohaldamisel on väikese liikmesriigi võimalused nende õigusaktide vastuvõtmist ja sisu mõjutada napid. On küsitav, kas sõltumatuse nõudega on lepitatav olukord, kus Eesti delegeerib mõne riigielu valdkonna korraldamise õiguse muule riigile või rahvusvahelisele organisatsioonile, kes võib Eesti ja tema territooriumil viibivate isikute kohta kehtestada norme, mis on Eesti õiguse suhtes ülimuslikud, ning kontrollida ja sanktsioneerida nende täitmist. Sel juhul asetataks Eesti otsesesse õiguslikku sõltuvusse sellest riigist või organisatsioonist. Kuna riikliku sõltumatuse nõuet on PS §-s 1 eriliselt rõhutatud (vt komm 2.4), ei ole kohane selle tõlgendamine, nagu sel sisuliselt puuduks regulatiivne toime. Kuid küsimus, kas EL-ga ühinemisel ületati § 1 tõlgendusulatuse piir, ei ole aktuaalne, sest õiguslikult ühese ja selge võimaluse ühineda EL-ga ning kohaldada EL õigust isegi vastuolu korral Eesti õigusega sätestavad PSTS §-d 1 ja 2, mis on kõigi PS põhiteksti sätete, sh § 1 suhtes EL puudutavad erinormid (vt ka PSTS komm).

 

2.4. 

Paragrahvi 1 lg 2 kohaselt on Eesti iseseisvus ja sõltumatus aegumatu ja võõrandamatu. Kuna Eesti peab olema iseseisev ja sõltumatu juba § 1 lg 1 kohaselt, seisneb lg 2 tähendus selles, et rõhutada Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse olulisust põhiseaduslike väärtuste hulgas. Iseseisvuse ja sõltumatuse aegumatusega rõhutatakse ka rahvusliku enesemääramise ja sellel põhineva rahvusriigi idee aegumatust iseseisva ja sõltumatu riigi loomise kontseptuaalsete alustena.

Põhiseaduse Assamblee aruteludest ilmneb, et § 1 lg 2 toomisega PS teksti on püütud Eesti omariiklusele anda täiendav garantii, et Eesti iseseisvust ja sõltumatust saab loovutada üksnes PS muutmise kaudu rahvahääletusel (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 526 ja 564). Ka leiti, et see säte hõlmab muid riikliku iseseisvuse ja sõltumatuse garantiisid sätestavaid norme, mida PS teksti väljatöötamisel vaeti (nt riigikaitse peatükki kavandatud säte, mille kohaselt Eesti Vabariik ei kapituleeru; samuti § 1 lg 2 kavandatud teine lause, mille kohaselt kellelgi pole õigust kirjutada alla Eesti Vabariigi loovutamise aktile – vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 526, 549, 564 ja 589–591).

 

3.1. 

Paragrahvi 1 kohaselt on Eestis kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas. Eesti riigi suveräänsus on seega lõppastmes Eesti rahva suveräänsus. Õigusteadlane Artur Mägi on nimetanud rahvasuveräänsuse ideed vastandpooluseks õpetusele monarhi- ja riigisuveräänsuse identifitseerimisele. Kui tunnustada riigivõimu pärinemist Jumalast või mõnest rahvast kõrgemal seisvast printsiibist, näiteks riikluse ideest sui generis, tuleks kõrgeima riigivõimu kandjaks pidada valitsejat – selline on monarhia ideeline alus. Rahva kuulutamine kõrgeima riigivõimu kandjaks on kooskõlas PS preambulis väljenduva ideega Eesti rahva enesemääramisõigusest kui Eesti riigivõimu algallikast.

 

3.2. 

Rahva all kõrgeima riigivõimu kandjana § 1 tähenduses tuleb mõista Eesti Vabariigi kodanikkonda. Kuna Eesti rahvas enesemääramisõiguse kandjana ulatub läbi oma ajaloo ja riikluse eri vormide ning on Eesti riigile ja tema kõrgeimale riigivõimule eelnev nähtus, erineb rahvas § 1 tähenduses PS preambulis nimetatud rahvast, kes riigi lõi. Enne Eesti Vabariigi loomist 1918. aastal puudus mõistetavalt ka Eesti kodakondsuse instituut.

 

3.3. 

  Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas § 56 kohaselt hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega või rahvahääletusega. Sealjuures on rahvahääletus § 162 kohaselt üks põhiseaduse aluspõhimõtteid ja nende muutmise korda käsitlevate sätete (I ja XV ptk) muutmise ainuvõimalik viis. Selle põhjal võib väita, et rahvas teeb kõige põhimõttelisemad ja ülimuslikud otsused riigi tegevuse suunamisel.

Rahva olek kõrgeima riigivõimu kandjana tähendab ühtlasi seda, et riigivõimu teostamine peab olema legitimeeritud rahva poolt. Riigivõimu legitimeerimine toimub riigiorganite isikulise koosseisu määramisega otseselt (Riigikogu liikmete valimine rahva poolt) või kaudselt (Riigikogu poolt ametiisikute ametisse nimetamine ja valitsusele volituste andmine, nende ametiisikute poolt teostatavad ametisse nimetamised jne). Mida olulisema otsusega tegemist on, seda otsesem peab otsust langetava riigiorgani legitimatsioon olema. Seda väljendab § 3 lg-s 1 sätestatud Riigikogu pädevust kaitsev seadusereservatsioon (vt § 3 komm. 2.3.1.1). Riigivõimu legitimeerimine hõlmab ka riigivõimu teostamise kontrolli rahva poolt, mis realiseerub Riigikogu valimiste kaudu, samuti Riigikogu, kohtute, õiguskantsleri ja riigikontrolöri abil täidesaatva riigivõimu tegevuse kontrollimise kaudu. Kuna riigivõim peab olema rahva poolt legitimeeritud, ei tohi Eestis riigivõimu teostada organid ja isikud, kellega Eesti rahval legitiimne side puudub.

 

4. 

Demokraatiat on Riigikohus (RKPJKo 21.12.1994, III-4/A-11/94) määratlenud kui autokraatiale vastanduvat ühiskonnakorraldust, mis seisneb „võimu teostamises rahva osalusel ja oluliste juhtimisotsuste tegemises võimalikult ulatuslikul ja kooskõlastatud alusel”. Et kõrgeima riigivõimu rahvale omistamise kõrval nimetatakse §-s 1 demokraatiat veel eraldi, viitab sellele, et rahvasuveräänsuse põhimõtte kõrval on demokraatliku riigi all laiemas plaanis silmas peetud nõuet kujundada riigis selline poliitiline režiim, kus rahva poolt riigivõimu teostamisel osalemine ja riigivõimu teostamise suunamine ning kontrollimine oleks tegelik ja efektiivne. Demokraatia printsiibi iseloomulikeks tunnusteks on õiguskirjanduses peetud sellise režiimi kujundamise vajalikke eeldusi, nagu põhiõiguste ja -vabaduste tagamine, kohtu sõltumatus, riigivõimude lahusus ja tasakaalustatus, riigivõimu avalikkus, arvamuste paljususeks vajalik sõnavabadus (sh vaba ajakirjandus), kogunemis- ja ühinemisvabadus, riigivõimu teostajate õiguslik ja poliitiline vastutus, valimisreeglid, mis tagavad ausad ja vabad valimised. Demokraatia printsiibi sisustamise näiteks võib tuua Riigikohtu seisukoha, et kuigi põhiseadus ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi, ei ole demokraatia printsiibiga kooskõlas vahetult enne valimisi valimisreeglistikus selliste muudatuste tegemine, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05). Seega konkretiseerivad käesolevas paragrahvis sätestatud demokraatliku riigi põhimõtet üksikasjalikumalt paljud PS sätted (nt riigivõimu avalikkuse osas § 24 lg 3, § 44 lg 2 ja § 72; sõna- ja ühinemisvabaduse osas §-d 45–48). Demokraatia põhimõte on sisult väga lai ja kattub suures osas teiste põhiseaduslike printsiipidega (õigusriigi põhimõte, vabariikluse põhimõte, seaduslikkuse põhimõte). Demokraatia põhimõtte kohta vt pikemalt § 10 komm 3.3.

 

5. 

Vabariikliku riigivormi vormiliseks tunnuseks vastandina monarhiale on pärandatava võimuga riigipea instituudi puudumine. Riigivõimu teostatakse rahva poolt vahetult või esinduspõhimõttel rajanevas vabariigis, nagu ka Eestis, rahva valitud esindajate kaudu. Demokraatlik esinduspõhimõttel rajanev vabariik eeldab lisaks pärandatava võimuga riigipea puudumisele ka võimude lahusust ja tasakaalustatust ning riigipea ja rahvaesindajate (parlamendi) valitavust ja nende volituste tähtaegsust, selleks et tagada rahva võimalus riigiorganite tegevust kontrollida. Demokraatia põhimõtte laialdase rakendamise tõttu sarnanevad tänapäeval vabariigiga ka Euroopa konstitutsioonilised monarhiad, kus monarhia ajaloolise pärandina on säilinud vaid riigipea pärilikul teel üleminev võim, monarhi volitused on aga väikesed, sarnanedes parlamentaarse vabariigi presidendi omadega. Vabariigi printsiip on seega suuremas osas hõlmatud teiste PS printsiipidega (rahvasuveräänsus, demokraatia, võimude lahusus). Riigipea – Vabariigi Presidendi – valitavus ja valimiste kord on sätestatud §-des 79 ja 80.