PREAMBUL

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS

Kõikumatus usus ja vankumatus tahtes kindlustada ja arendada riiki,

mis on loodud Eesti rahva riikliku enesemääramise kustumatul õigusel ja välja kuulutatud 1918. aasta 24. veebruaril,

mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele,

mis on kaitseks sisemisele ja välisele rahule ning pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus,

mis peab tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade –

võttis Eesti rahvas 1938. aastal jõustunud põhiseaduse paragrahv 1 alusel 1992. aasta 28. juuni rahvahääletusel vastu järgmise põhiseaduse.

 

Küsimus põhiseaduse sissejuhatava osa, s.o preambuli vajalikkusest, tähtsusest ja õiguslikust loomusest on kindla vastuseta veel tänapäevalgi. Seda ühelt poolt seetõttu, et on riike, mille põhiseadustes preambul puudub. See kehtib eeskätt Euroopa vanemate põhiseaduste kohta. Siia kuuluvad Norra 1914., Belgia 1831. ja Luksemburgi 1868. a põhiseadus. Seevastu Euroopa hilisemad, nn teise ja kolmanda laine põhiseadused, mis võeti vastu pärast II maailmasõda, on reeglina preambuliga varustatud. Erandiks on vaid Kreeka 1975. ning Rumeenia 1991. aasta põhiseadused. Teiselt poolt raskendab ühtse seisukoha kujundamist asjaolu, et olemasolevad põhiseaduse preambulid on sisu, ülesehituse ja vormi poolest omanäolised ning erineva regulatiivse toimega. Ajaloolises plaanis võib aga täheldada preambuliga põhiseaduste arvu pidevat kasvu.

 

1. 

Eesti kuulub nende riikide hulka, millel on preambuliga põhiseadus. Äratuntavalt sarnased on kõik meie omariiklusaegse nelja põhiseaduse preambulid. See sarnasus ja ühtsus tuleneb orienteerumisest rahvale nii riigi rajamisel, tema staatuse määramisel kui ka riigivõimu teostamisel. Kommenteeritava PS preambulis rõhutatakse, et riik, mida Eesti rahvas soovib kõikumatus usus ja vankumatus tahtes kindlustada ning arendada, on loodud rahva riikliku enesemääramise kustumatul õigusel.

 

2. 

Riiklik enesemääramine on rahvusvahelise õiguse põhimõte, mis lähtub rahvaste suveräänsusest ja võrdõiguslikkusest. Sellest tulenevalt on igal rahval õigus omariiklusele, õigus vastu võtta põhiseadus, ise määrata oma riigikord, riigiorganite struktuur ja majandussüsteem ning ise juhtida ja korraldada kogu riigi- ja ühiskonnaelu. Samuti nagu inimõigustel ja põhivabadustel on ka rahva riiklikul enesemääramisõigusel õigusväline taust. Kui inimkonna kõigi liikmete õigustel ja põhivabadustel on universaalne, sünnipärane iseloom, siis rahva enesemääramisõigus tuleneb rahvaste suveräänsusest ning võrdõiguslikkusest. Erinevus seisneb selles, et rahvas kui suveräänsuse ja võrdõiguslikkuse potentsiaalne kandja peab saavutama riiklikuks enesemääramiseks ning selle tegelikuks rakendamiseks vajaliku küpsusastme, mida tunnustaksid teisedki riigid. See ei seosta tänast riiklikku enesemääramisõigust mitte üksnes varasema suveräänsuse ja võrdõiguslikkuse tunnustamisega, vaid ka tulevikuga, sest PS preambuli kohaselt on kättevõidetud enesemääramisõigus kustumatu õigus. Ühtlasi tähendab see, et enesemääramisõiguse alusel loodud omariiklus on järjepidevuse tähis, mis aitas Eesti Vabariigil ületada de jure poole sajandi pikkust okupatsiooni- ja anneksiooniperioodi.

 

3. 

Omariikluse rajamine enesemääramise õiguse alusel toimus ajalooliselt keerukas olukorras. Eesti rahval tuli I maailmasõja lõpul ja revolutsioonilisel Venemaal kujunenud tingimustes tegutseda nii legaalsel teel kui astuda ka resoluutsemaid samme. Pärast tsaarivõimu kukutamist 1917. a Veebruarirevolutsioonis esitasid Eesti ühiskondlikud organisatsioonid Vene Ajutisele Valitsusele memorandumi Eestimaale autonoomse haldusüksuse staatuse andmiseks etnograafilisel põhimõttel. 30. märtsil (12. aprillil) 1917. a andiski Vene Ajutine Valitsus dekreedi Eestimaa administratiivsest valitsemisest (Sobranie Uzakonennii i Rasporjaženii Pravitelstva 1917, I 173, 952). Nimetatud dekreedi ja selle rakendamismäärusega (Sobranie Uzakonennii i Rasporjaženii Pravitelstva 1917, I 173, 953) moodustati Eestist kindlapiiriline iseseisev haldusüksus.

 

4. 

Kogukondlik autonoomia võimaldas Eestimaal luua oma asutusi ja ameteid, juhtida nende tegevust ning korraldada kogu ühiskonnaelu määrustega. Eesti kogukondliku omavalitsuse kõrgeimaks esinduskoguks oli 23. mail (7. juulil) 1917. a maakondade poolt valitud 42-liikmeline Maanõukogu. Linnade esindajad jäid veel valimata. Maanõukogu valis oma täidesaatvaks organiks Maavalitsuse. Vahelüliks Vene riigivalitsuse ja kogukondliku Eesti vahel oli Vene Ajutise Valitsuse kubermangukomissar oma kahe abiga.

 

5. 

Kuigi küsimus omariikluse perspektiivist tõusetus juba Maanõukogu esimesel istungil, muutsid sõjasündmused, bolševike võimuletulek ning kohalike omavalitsuste õiguste anastamine selle äärmiselt aktuaalseks. Maanõukogu võttis 15. (28.) novembril 1917. a toimunud istungil vastu otsuse kõrgemast võimust (RT 1918, 1). See oli esimene omariiklusakt, kus Maanõukogu tunnistas end ainsaks kõrgeima võimu kandjaks, kelle määruste ja korralduste järgi tuli Eestimaal käia kuni demokraatlikult valitud Eesti Asutava Kogu kokkukutsumiseni Maanõukogu poolt. Asutava Kogu ülesandeks jäi maa seadusandliku ja valitsusvõimu lõplik kindlaksmääramine. Vaatamata sellele, et Eesti omariikluse ja kõrgeima võimu kontinuiteet algas Maanõukogu 28. novembri 1917. a otsusest, õnnestus Eesti kui iseseisev demokraatlik vabariik ametlikult välja kuulutada alles järgmise aasta 24. veebruaril. Seda on hakatud pidama ka Eesti Vabariigi sünnidaatumiks.

 

6. 

Kahe maailmasõja vahelisel ajal arutlesid Eesti juristid küsimuse üle, kas Eesti Vabariigi loomist tuleks käsitada õigusvastase aktina või oli uue riigi näol tegemist Venemaa õigusjärglasega. Ants Piip eitas Maanõukogu 28. novembri otsuse revolutsioonilist iseloomu. Tema arvates säilis Eesti riigil kontinuiteet Vene õiguskorraga, kuna Maanõukogu otsus tugines Vene Rahvakomissaride Nõukogu deklaratsioonile, milles lubati võimaldada kõigile Venemaa rahvustele täielik enesemääramise õigus. Artur-Tõeleid Kliimann aga leidis, et Rahvakomissaride Nõukogu deklaratsioon oli üksnes poliitiline tööprogramm, mis vajas täiendavat eriakti koos menetlussätetega enesemääramisõiguse teostamiseks. Piibu arutlus oleks tema sõnul viinud järelduseni, et Eesti Vabariik on „tütarriigiks kommunistlikule Venemaale” (vt Artur-Tõeleid Kliimann, 28. november, Tartu: Akadeemia, 1938, lk 30). Kliimann ise asus seisukohale, et Eesti Vabariigi tekkimine oli illegaalne sündmus, tõsiasi, mis siiski ei välistanud osaõigusjärglust eelkommunistliku Venemaaga. Tema arvates pidi enesemääramise õigusele tuginemist tõlgendama abstraktse nõudmisena, mis polnud adresseeritud mitte üksnes Venemaa, vaid kõikide välisriikide vastu, kes „kavatseksid Eestit tõkestada tema iseseisvumise teel” (samas).

 

7. 

Rahva riiklik enesemääramisõigus ei seondu mitte üksnes omariikluse rajamisega, vaid on olulise tähtsusega ka omariikluse olemuslike tunnuste kujundamisel ja arengul. Seda seetõttu, et rahvast kui riikliku enesemääramisõiguse subjektist saab iseseisvumisprotsessis asutava võimu ehk pouvoir constituant’i kandja, mis tähendab pädevust anda välja kõrgeima õigusjõuga akt – põhiseadus. Seda on eesti rahvas ka neljal korral teinud. Kommenteeritava PS preambul võtab riigivõimu korralduse põhialused kokku lakooniliselt: Eesti riik on rajatud „vabadusele, õiglusele ja õigusele”. Need on kogu PS läbivad ideelised alused, milles tihedalt põimuvad kõlbelised, sotsiaalsed, demokraatlikud ja järjepidevuslikud väärtused ning printsiibid. See on tingitud paljuski sellest, et nii väärtused kui ka printsiibid on abstraktsioonid ja kajastavad erineva sisu ning üldistusastmega tunnetustulemusi.

 

8. 

Ants Piip märkis Eesti esimest põhiseadust kommenteerides, et selle preambul pole muud kui ümberkirjutus Ameerika Ühendriikide konstitutsiooni preambulist (A. Piip, The Constitution of the Republic of Estonia, Constitutional Review, Vol. 9, 1925, lk 6). Tegelikult on Eesti esimese põhiseaduse päisesse asetatud tekstis märgata ka 1919. a augustis vastu võetud Weimari põhiseaduse preambuli mõju. Silma torkab Eesti preambulis kasutatud väljend „luua riiki”, mis erineb Ameerika Ühendriikide ja Weimari põhiseaduse tekstist, kus viidatakse poliitilise kogukonna uuendamisele ja kindlustamisele. Asutavas Kogus tõusetus tõepoolest küsimus, millisel määral peaks Eesti Vabariigi põhiseaduse kujundamisel võtma arvesse vana Eesti riigi kogemust. Põhiseaduskomisjoni aruandja Karl Asti sõnul ei saanud valitsemise vormi luua minevikule toetudes. „Kuigi Eesti omal ajal riiklik ja rahwuslik üksus on olnud, siis eraldab meid ometi tollest ajast sarnane ajaloowöö, et kõik traditsioonid ja mälestused ununesid” (Asutava Kogu protokollid, nr 140, 10. juuni 1920, v 889).

 

9. 

Kui lähtuda väärtuste ja printsiipide neist määratlustest, mis võimaldavad väärtusi ja printsiipe õiguse reguleerimisega siduda, siis tuleb üldkehtivaid väärtusi käsitleda objektiivses ja subjektiivses tähenduses. Väärtus objektiivses tähenduses eeldab ühelt poolt transtsendentset normisüsteemi ning teiselt poolt loodus- ja tehis­objektides, kultuuri- ja vaimuelus objektiveerunud ideaale, mille alusel saab mõõta mis tahes empiirilise tegelikkuse väärtust. Selline empiirilise tegelikkuse mõõtmine väärtusnormide põhjal kujutab endast tüüpilist tunnetusprotsessi ja loogiliste vahendite kasutamist, kusjuures tulemuseks on subjektiivne hinnanguline väärtus. Seevastu printsiip on teaduslik-loogilises mõttes süsteemi keskne mõiste, alus, mis kujutab endast mingi seisukoha üldistust ja laiendamist kõigi selle valdkonna nähtustele, millest tähendatud printsiip on abstraheeritud. Üldistamiseta pole teooriat. Teooria aga luuakse selleks, et seda praktikas konkreetsete ülesannete lahendamiseks kasutada. Printsiip kui abstraktsioon on sarnaselt teooriaga fakti(de) üldistus, erinedes seega väärtustest, mis on idee(de) üldistus. Idee üldistuse aste on fakti omast suurem ja hõlmab ka printsiipe, andes neile väärtuselise hinnangu. Just asjaolu, et PS preambul koosneb peamiselt üldkehtivatest väärtustest ja printsiipidest, kusjuures printsiipidega reguleerimine toimub väärtuste kontrolli all, võimegi kõnelda nende põimumisest ja kokkukasvamisest. Need on niivõrd kokku kasvanud, et väärtuste ja printsiipide eristamine muutub siin kunstlikuks. Seda täheldati juba 1938. aasta põhiseaduse ettevalmistamisel ja iseloomustamisel, kui kõneldi üldistavalt selle ideelistest alustest.

 

10. 

Vabadus, õiglus ja õigus on riigi organisatsioonilise struktuuri ning funktsionaalse tegevuse, samuti inimeste ja riigivõimu suhetekorralduse alusideena leidnud kajastamist eelnevategi põhiseaduste preambulis, kuid erinevas järjestuses: õiglus, seadus ja vabadus. See järjestus polnud loogiline ega arvestanud ka seda, et liberaalse riigi keskmes asub kõikide võrdse vabaduse idee. Seepärast on nüüd vabadus asetatud selles loetelus esikohale. Üldise vabadusõiguse idee leiab oma väljenduse PS § 19 lg 1 sõnastuses, kus on kasutatud klassikalist, stereotüüpset väljendit vaba eneseteostuse kohta, mis tähendab üldise vabadusõiguse taandamist põhiliselt tegevusvabadusele. Üldine tegevusvabadus on alternatiivne vabadus midagi teha või tegemata jätta. Õigus üldisele tegevusvabadusele on seega õigus teha või tegemata jätta seda, mida tahetakse. Kuid PS § 19 lg 1 sisaldab peale üldise vabadusõiguse ka üldist isikuõigust. Sellele kõige üldisemale individuaal­õiguste tagamise kohustusele on sama paragrahvi teises lõikes lisatud klausel, mis sätestab kohustuse järgida õiguste ja vabaduste kasutamisel teiste inimeste õigusi ja vabadusi, samuti kohustuse järgida seadust. Üldine seadusele kuuletumise kohustus on kõige põhjapanevam ühiskondlikku heaolu teeniv ja ühiskonda tsementeeriv kohustus, mis tekib paratamatult üleminekul looduslikust olukorrast õiguslikku olukorda (vt § 19 komm).

 

11. 

Juba antiikmaailmas väideti, et ius est ars boni et aequi – õigus on headuse ja õigluse kunst. Tung õigluse poole on omane kõigile. Kui räägitakse, et miski on kombekas, sobiv, korrapärane, vääriline, kohane või midagi sellesarnast, siis seostatakse seda alati ka õiglusega. Juristide jaoks on õiglus läbi aastate olnud loomuliku mõistuse otsustus, mille abil ja kaudu on objektiivset ehk kehtivat õigust tõlgendatud. Ent ühiskondliku elu kogemus on õpetanud ka seda, et õiglusel kui nõudel ja toimimisjuhisel on oma piirid. Põhimõttele fiat justitia pereat mundus (tehtagu õiglust, hävinegu kas või maailm) sekundeerib summum jus – summa injuria (ülim õigus (st õiglus) – ülim ebaõigus (st ebaõiglus)). Seepärast tuleb tunnistada õiglusearusaamade relatiivsust ja pluralismi. Erinevate, vahel koguni vastandlike õiglusearusaamade piirides hoidmiseks on vajalik alati otsustaja – õiguse looja, õiguse rakendaja – mõttetegevus, mis aitab jõuda selgusele õigusele vastavuses (õigluses) ühes või teises situatsioonis. Püüe realiseerida õigluse ideed tähendab seetõttu alati ajaga kaasaskäimist, tegelikkuse tundmist ja sellega arvestamist. Unustada ei tohiks seejuures I. Tammelo tähelepanekut selle kohta, et inimkonna eksistentsi kindlustamine nõuab meilt kõigilt küllaldast jõudu, et taluda hulka ebaõiglust, millest inimesele pole antud vist mitte kunagi täielikult vabaneda. Küll tuleb meil kõigil õiglust nõuda ja selle teostamiseks pühendunult töötada, selleks et elada inimväärset elu.

Nagu „vabadus” on ka „õiglus” laia üldistusastmega mõiste, mille sisustamisel pole leitud üheselt vastuvõetavat definitsiooni. Kui aga tänapäevasest inimõiguskontseptsioonist lähtuvalt tunnistada võrdset ja sünnipärast väärikust inimõiguste allikana ning inimõiguste universaalsust ja võõrandamatust, siis eeldab see ühtlasi riigi- ning positiivse õiguse eriomast käsitlust. Selles on üksikisikul keskne koht, kelle väärikus domineerib grupi ning riigi huvide üle. Inimõiguste paradigmaatilises kontseptsioonis on väärikuse ja sellest väärikusest tulenevate õiguste tunnustamine õigluse ning seega iga end õiglaseks väitva õigussüsteemi alus. Positiivse õiguse õigusväliste aluste esiletoomine ja õigussüsteemi modelleerimine inimõiguste austamisest lähtuvalt takistab positiivse õiguse mandumist seadustatud õigusetuseks. See ei välista alates Aristotelesest kuni tänapäevani tehtavat vahet jaotaval ja võrdsustaval õiglusel ning nende alusel positiivõiguslike lahenduste vaagimist.

 

12. 

Jaotav õiglus reguleerib või peaks reguleerima mingite hüvede jagamist proportsionaalselt, kusjuures õiglus tähendab võrdsete kohtlemist võrdselt ja ebavõrdsete kohtlemist ebavõrdselt. Võrdsustav õiglus kohtleb aga kõiki inimesi nende voorustest ja pahedest sõltumata võrdsetena. PS pakub näiteid nii jaotava kui ka võrdsustava õigluse kohta. Jaotava õigluse väljenduseks on PS § 11, mille kohaselt õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas PS-ga ning piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Siia kuuluvad samuti PS § 32 lg 3 ja § 28 lg 2 (vt nende komm-d). Võrdsustava õigluse näiteks on eelkõige PS § 12 lg 1, mis sätestab, et kõik on seaduse ees võrdsed, ja § 27 lg 2, mis kehtestab abikaasade võrdõiguslikkuse (vt nende paragrahvide komm-d).

 

13. 

Eesti riiki iseloomustavate alusideede kolmikus asendati ka sõna „seadus” „õigusega”. Põhiseaduse Assamblees põhjendati seda muutust sellega, et viide seadusele võib viia mõttele, et Eestis ei kavandata mitte õigusriiki, vaid seadusriiki. Need on teatavasti kaks küllaltki erinevat riigitüüpi. Õigusriigile on iseloomulik, et inimene pole siin vastamisi faktilise riigivõimuga. Inimese ja riigivõimu vahetult keeldudele ja käskudele rajatud suhe asendub õigusliku vahekorraga. Kuigi PS § 3 lg 1 järgi teostatakse riigivõimu üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, tuleb inimestel riigiasutustega suheldes sageli toetuda ka valitsuse, ministrite ning inspektsioonide peadirektorite õigusaktidele. Seegi asjaolu kinnitas sõna „seadus” asendamise vajadust sisuliselt avarama mõistega „õigus”. Ühtlasi on õiguspraktikas ja keelekasutuses hakatud Eesti omaaegsete juristide ning õigusteadlaste eeskujul eristama mõisteid „seaduspärasus” ja „õiguspärasus”, mis hõlmab ka PS ja seadusi.

 

14. 

PS preambul fikseerib ühtlasi põhilised püsiva iseloomuga ülesanded, mida vabadusele, õiglusele ja õigusele rajatud Eesti riik on kohustatud täitma. Preambuli neljanda lõigu kohaselt on riigi esmane ülesanne sisemise ja välise rahu ning julgeoleku kaitsmine ühiskonnas. Esimesel juhul ähvardab riiki ja ühiskonda oht seestpoolt, nagu näiteks kuritegevus, nakkushaigused, loodusõnnetused ja inimesed, kes eiravad õiguslikke ning muid ühiselureegleid ega täida oma kohustusi. Siit tuleneb riigi ülesanne kaitsta sisemist korda ja moodustada selleks vajalikke institutsioone, kes ei ole kohustatud mitte üksnes tegelema õigusrikkumistega, vaid peavad looma ka tingimused nende vältimiseks. Samas selgub PS §-st 3, § 13 lg-st 2, §-st 14, § 15 lg-st 1, § 20 lg-st 2 ning §-dest 21, 22 ja 23 jm otsesõnu, et korrakaitsefunktsiooni täitmisel tuleb järgida õiguspärasuse põhimõtet. Eesti riik kaitseb oma kodanikke ka välisriikides (vt eelnimetatud paragrahvide komm-d). Teiseks peab riik kaitsma ühiskonda ja inimesi ka väljastpoolt tuleva ohu korral. Sellest riiklikust ülesandest tuleneb riigikaitsefunktsioon, mille korraldamise õiguslikud alused määrab kindlaks PS X peatükk. Riigikaitse on funktsioon, millest on PS § 124 lg 1 kohaselt kohustatud osa võtma Eesti kodanikud seaduses sätestatud alustel ja korras (vt § 124 lg 1 komm).

 

15. 

Ülesande kõrval tagada riigis kord ja pakkuda kaitset välisvaenlaste vastu püstitab preambuli sama lõik teisegi põhiülesande: rajada riik, mis on pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus. Põhiülesande selline formuleering järjepidevuse viitega tulevastele põlvedele eeldab õiglase õiguskorraga riigi loomist ning arendamist. Sellise õiglase õiguskorraga riigina, mis on pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ning üldises kasus, näeb PS § 10 ette riiki, kus toimivad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtted. Juba tänapäeva, seda enam tuleviku edu pandiks on riigi säästlik ja tulemuslik tegevus. PS § 5 sõnastab, et Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult (vt §-de 10 ja 5 komm-d). Ilmselt tuleks siin kasutada laiendavat tõlgendust selles mõttes, et säästlikkus oleks põhimõtteks riigi ja ühiskonna muudegi ressursside ning vahendite kasutamisel ja sealjuures säiliks tihe seos resultatiivsusega. Tegutsemine ühiskondliku edu ja üldise kasu nimel nõuab riigi arvukate kollektiivsete kohustuste ja liberaalsete individualistlike taotluste tasakaalustatud lahendamist.

 

16. 

Põhiseaduse Assamblee töö lõppjärgus lisandus rahvalt laekunud ettepaneku alusel preambulile uus lõik, mida varasemates põhiseadustes ei olnud. Selles sõnastatakse imperatiivselt, et Eesti riik peab tagama eesti rahva ja kultuuri säilimise läbi aegade. Siit jäi algselt välja rahvust ja kultuuri ühendav lüli – keel –, mille kestmine tuleb samuti tagada. Selle lünga täitmise viis Riigikogu 12. aprillil 2007. a lõpule parlamendi eelmise koosseisu poolt alustatud põhiseaduse preambuli täiendamisega sõnaga „keele”, mis tähendab nüüd eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimist läbi aegade. Eesti keel pole lihtne kommunikatsioonivahend, vaid läänemeresoome algkeele päritoluga pikaealine ja rikas keel, mis on üle elanud kõik võõrvõimu valitsemisajad ning on kõigi omariikluse põhiseaduste kohaselt riigikeele staatuses. Keele kandmine põhiseaduse preambulisse teiste aluspõhimõtete hulka tähendab eesti keele tunnistamist rahvuse südamikuna. Ei saa rääkida eesti kultuurist ilma eesti keeleta. Kuna demokraatlik riik – see on rahvas, siis on kõik Eesti kodanikud pärast põhiseaduse muutmist lausa põhiseaduslikult seotud eesti keele kestmise ja arengu tagamisega. EL-i kuulumisega on see ühtlasi riikideülene ülesanne, sest liidu juhtlause on teatavasti „Ühinenud mitmekesisus”.

 

16.1. 

Uue lõigu lisamine põhiseaduse preambulile koos sõnaga „keele” oli vajalik veel ka sellepärast, et eristada selgepiiriliselt riigi põhiülesandeid eesmärgist, sest tihtipeale käsitleti preambuli neljandas lõigus esitatud ülesandeid riigi eesmärkidena. Eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilitamise eesmärki läbi aegade kinnitavad, konkretiseerivad ja garanteerivad PS § 27 lg-d 1 ja 4, mille kohaselt on perekond rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all; § 28 lg 4 näeb ette, et lasterikkad pered ja puuetega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all; § 37 kohustab riiki tagama lastele hariduse kättesaadavuse ning § 36 lg 3 sätestab iga eestlase Eestisse asumise õiguse. Need on eesti rahvuse säilimise põhiseaduslikud garantiid. Kuid PS teeb riigile ülesandeks kaitsta ka eesti keelt kui eesti kultuuri säilimise olulist eeldust. Selle garantiideks on PS §-d 6 ja 49, § 51 lg 1 ning § 52 lg 1, mis seadustavad eesti keele riigikeelena, õiguse säilitada oma rahvuskuuluvus ja suhelda riigiasutustega eesti keeles ning eesti keele kui riigi sisemise asjaajamise keele (vt nimetatud paragrahvide komm-d).

 

17. 

Õigusteadlane Lauri Mälksoo on kirjutanud, et Eesti põhiseaduse preambulis on märgata kaht põhihoovust. Esiteks, herderlik-rahvuslik, mille järgi Eesti Vabariigi üheks eesmärgiks on „eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade”. Sama oluline aga olevat põhiseaduses kantilik-vabariiklik hoovus, mis toetab kodanike vabadust, õigusi ja võrdsust. Mälksoo sõnul on kantilikult universaalse mõtte väljenduseks preambulis lause, mille järgi Eesti riik on rajatud „vabadusele, õiglusele ja õigusele” (vt Lauri Mälksoo, Põhiseaduspatriotism – kas ka Eesti jaoks?, Vikerkaar, nr 10– 11, 2009). Sarnast kaksikhoovust võib aga täheldada juba Eesti esimese põhiseaduse preambulis, milles ei mainitud veel eesti rahvuse ja kultuuri säilitamise eesmärki. Nimelt oli „Eesti rahvas” esimese põhiseaduse vastuvõtmise ajal sügavalt kahetähenduslik väljend. Ühelt poolt vastandus tolleaegsetes kirjutistes rahvas kõigi elanike koguna eesõigustatud seisustele. Selles mõttes kaitsesid eestlastest publitsistid põhimõtet, et igaühel – st igal üksikul isikul, sõltumata rahvusest – on õigus võtta osa maa valitsemisest. „Rahvas” ei osutanud selles mõtteseoses mitte niivõrd rahvusele, vaid pigem rahvale kui seisuslikke eristusi tühistavale tervikule, st mitte ühele rahvusele teiste seas või rahvale kui alamale seisusele, vaid kollektiivile, mis koosnes õigustelt võrdsetest kodanikest.

Teisest küljest oli aga rahvas terviklik kollektiiv, eestlased kui maa pärisrahvas.

 

18. 

„Eesti rahvas” oli 20. sajandi alguses niisiis mitmeti mõistetav kollektiivne termin, millesse mahtus kaks väga erinevat arusaama võrdõiguslikkusest. Otsustav erinevus seisnes selles, kas rõhutati kodanike või rahvuste võrdsust. Vastavalt sellele omandas ka enesemääramisõigus kahetise tähenduse. Nõuet, et territooriumi riikliku kuuluvuse määramisel olgu otsustav rahva enda tahe, võis tõlgendada lähtudes nn rahvuspõhimõttest (Nationalitätsprinzip) – rahvusliku enesemääramisõigusena – või laiemalt demokraatliku juhisena, mille kohaselt peab poliitiliste üksuste piiride kujundamisel ja riigivõimu teostamisel olema määrav sellele allutatud isikute tahe. 1917. a, kui pärast Venemaal toimunud Veebruarirevolutsiooni ühendati Eestimaa kubermang ja Liivimaa kubermangu põhjaosa üheks eestikeelset elanikkonda katvaks kubermanguks, kandus see mitmetähenduslikkus üle uuele kohaliku omavalitsuse asutusele, Eestimaa Kubermangu Ajutisele Maanõukogule. Võib küsida, kas see oli Eestimaad kui territoriaalset üksust või eesti rahvust esindav kogu. Reformikatsete järjepidevust silmas pidades oli Maanõukogu loomise näol tegemist vastutulemisega juba aastakümneid esitatud nõudmistele, et kubermangu valitsemises saaksid osaleda kõik kodanikud. Teisalt oli see asutus loodud pärast kubermangupiiride ühildamist etnograafiliste piiridega. Jaan Poska kasutas Maanõukogu esimese istungi avakõnes väljendit „Eestimaa nõukogu”, mis seadis esile territoriaalse külje (Maanõukogu protokollid: 1917–1919. Tallinn: R. Tohver, 1935). On tähelepanuväärne, et 1918. aasta veebruaris kuulutatud iseseisvusmanifest on adresseeritud mõttelisele kogule „Eesti!” Võib väita, et sellesse väljendisse haarati kõiki kodanikke – ja rahvusi – ühendava kodumaa, aga ka eesti rahvuse kui ajalooliselt määratletud saatuskogukonna kujund.

 

19. 

Põhiseadus tervikuna on osutunud stabiilsemaks kui esialgu arvati. Esimene muutmise algatus tehti küll juba pool aastat pärast põhiseaduse vastuvõtmist, kokku on senini muutmisalgatusi olnud 11, millest kolm on realiseerunud põhiseaduse toimimise teisel aastakümnel. Realiseerunud ettepanekutest kaks on seotud põhiseaduse preambuliga. Ühel juhul täiendati preambuli lõiget 4 pärast sõnu „eesti rahvuse” sõnaga „keele”, mis rõhutab nüüd nii eesti rahvuse, keele kui ka kultuuri säilimist läbi aegade. Teisena tõi rahvahääletusel vastu võetud põhiseaduse täiendamise seadus käibele termini „põhiseaduse aluspõhimõtted”, mis oma loomult kuulub samuti preambulisse ja on selle termini päriskodu.

 

20. 

Aluspõhimõtete mõiste ei piirdu ainult preambulis nimetatud ideede, väärtuste ja tõekspidamistega. Eesti 1920. ja 1938. aasta põhiseaduse ettevalmistamise käigus Asutavas Kogus ning Rahvuskogus kostus sageli väljend „meie rahva ajalooline konstitutsioon” ning probleemidele lahendusi otsides jõuti tihtipeale põhiseaduse juurteni – meie kaugete esivanemate rikkalike kogemuste, väärtuste ja tõekspidamisteni, mis on läbi teinud sajandeid kestnud eluvõitluse praktilise kontrolli ja osutunud paljuski igihaljaks tänapäevalgi. J. Uluots põhjendas põhiseaduse tugeva rahvusliku vundamendi vajadust just sellega, et eesti rahvas ei tee ainult praegu oma esindajate kaudu põhiseadust, vaid põhiseadus kui rahva elu algkorraldus ulatub tagasi minevikku, isegi ürgsesse minevikku. Kuid rahvuslikult arengult väärtuskogemuste kaasavõtmine ei tähenda aluspõhimõtete minevikku kapseldumist. Vastupidi – suure üldistusastmega üldinimlikud püsiväärtused aluspõhimõtetena jätavad ruumi ka uutele.

 

21. 

Põhiseaduse preambuli ja aluspõhimõtete selline mõtestamine avas Eestile ukse EL-i, andis uue hinguse põhiseadusele tervikuna ja lõi ühendava silla Eesti ja EL õiguse vahel. Kuid see on pelgalt sillaks, kus õiguslikku liikumist aitavad korraldada järgnevad põhiseaduse peatükid ja nende kommentaarid.

 

22. 

PSTS esimesed kaks paragrahvi tõid kaasa olulisi muudatusi nii põhiseadusesse kui ka integratsiooniprotsessi EL-ga. Mõttekäigud põhiseaduse aluspõhimõtete ja preambuli ühiskodu kohta annavad julgust ja kindlust väita üldistatult järgmist.

 

22.1. 

Vastandina teoreetilise suuna esindajatele, kes peavad preambulit PS õiguslikult tähtsusetuks ja kunstlikuks lisandiks või selle seletuskirjaks, ei ole Eesti omariiklus­aegsete põhiseaduste preambulid olnud kunagi ega ole praegugi PS kunstlik ripats, lihvitud sõnastusega kaunistus või sissejuhatus PS-le, vaid selle regulatiivne ja kogu PS integreeriv tuumik.

 

22.2. 

Oma pikkuselt kuuluvad Eesti põhiseaduste preambulid pigem Euroopa lühemate hulka, kuid mõttetiheduse ja regulatiivsuse poolest on nende koht Euroopa riikide põhiseaduste preambulite esireas. See tuleneb asjaolust, et Eesti põhiseaduste preambulid koosnevad ühiskonnaelu reguleerivatest väärtustest, samuti väärtustest ja põhimõtetest, mis on kujunenud rahva ajalooliste kogemuste, rahvusliku identiteedi püüdluste ning ajavaimule vastavate tõekspidamise taustal. Seetõttu on ka preambulite sätted suure üldistusastmega, kusjuures ühiselu põhiväärtused ja õiguslikud põhimõtted sageli põimuvad ning moodustavad ühise sulamina PS ideelise aluse.

 

22.3. 

Preambuli seos põhiseaduse ülejäänud sätetega sõltub sellest, kas preambul kujutab endast sisuliselt põhiseaduse enese ehk faktiüldistust või on tema sisuks ühiselu aluseks olevate väärtuste ja põhimõtete ehk ideede laiapõhjalised üldistused. Esimesel juhul puudub preambulil mõju põhiseaduse sisule, sest see ise on põhiseaduse sätete üldistus. Oma üldistava iseloomu tõttu võib preambul olla abiks põhiseaduse sätete tõlgendamisel ja rakendamisel. Teisel juhul on tegemist preambuliga, mis moodustab põhiseaduse ideelise vundamendi, seda nii põhiseaduse sisulisel kujundamisel kui ka tõlgendamisel ja rakendamisel. Seda võib täheldada kõigi Eesti põhiseaduste, eriti aga kommenteeritava PS preambuli puhul, kus sätestatud alusideid konkretiseeritakse, arendatakse edasi või garanteeritakse PS paragrahvides. Seda, et preambuli sõnastus on lakooniline ja üldine suure üldistuskoormuse tõttu, ei saa pidada selle vaesuse tunnuseks, vaid preambuli rikkuse allikaks. Mida suurem on preambuli sätete üldistusaste, seda laiem on selle integratiivne roll ja kontroll põhiseaduse ülejäänud sätete üle. Just seda asjaolu on Euroopa riikide konstitutsioonikohtud hakanud üha rohkem tõlgendamisel kasutama. Eesti Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna asunud kindlalt nende hulka, kes tunnistavad preambuli normatiivset iseloomu (vt RKPJKo 04.11.1998, 3-4-1-7-98; RKPJKo 03.05.2001, 3-4-1-6-01).

 

22.4. 

Eesti põhiseaduste preambulite struktuuriline, sisuline ja sõnastuslik sarnasus pole välistanud ajastu tingimusi arvestavaid rõhuasetusi. 1920. a põhiseaduse preambul tõstis esiplaanile rahvavõimu idee, märkis ära riigi loomise rahva riikliku enese­määramis­õiguse alusel. 1933. a põhiseadus jättis endise preambuli muutmata, et kasutada rahvavõimule viitavat preambulit põhiseaduse autoritaarsuse kattevarjuks. 1938. a põhiseaduse preambulis kajastub püüd ületada demokraatiavaakum. Esimest korda konstateeritakse preambulis, et riik on loodud Eesti rahva riikliku enesemääramise kustumatul õigusel. Ühtlasi kinnitatakse, et riik jääb rahvavalitsuslikul alusel valitsetavaks vabariigiks, kus kõrgeim võim on rahva käes ning mida juhib valitav riigipea tema poolt ametisse kutsutava valitsuse ja kahekojalise rahvaesinduse tasakaalustatud koostöös. Viimane lause pärines 1936. a veebruaris Rahvuskogu kokkukutsumiseks rahvahääletusele pandud tekstist, mis seadis sisulised tingimused uuele riigikorrale. Kuna see lõik lisati 1938. a põhiseadusele, leidis preambulisse tee uus konkreetne riigivalitsemis­mudel. Samas võib küsida, mil määral 1938. a põhiseaduse sisu vastas sellele mudelile. Kuna rahvas seadis rahvahääletusele pandud teksti kohaselt „riigivõimu kõrgeima kandjana” uuele põhiseadusele tingimuse, et Eesti peab jääma „rahvavalitsuslikul alusel valitsetavaks vabariigiks”, polnud mitmed Rahvuskogu liikmed rahul tõsiasjaga, et Konstantin Pätsi taktikepi all valminud eelnõust jäeti välja rahvaalgatus.

1992. a PS erineb oma eelkäijatest eeskätt järjepidevuse põhimõtte jõulisema rõhutamise poolest. See avaldub kõigepealt täpsustuses, et rahva riikliku enesemääramise kustumatu õigus käib 24. veebruaril 1918. a väljakuulutatud riigi kohta, mida rahvas soovib vankumatus tahtes kindlustada ja arendada. Teiseks teeb preambul viite 1938. a põhiseaduse §-le 1, mille alusel 28. juuni 1992. a rahvahääletusel võeti vastu praegune PS. Preambulis tehakse seega viiteid nii omariikluse kui ka rahvavõimu põhiseadus­õiguslikule järjepidevusele. Selgepiirilise formuleeringu sai ka Eesti Vabariigi põhieesmärk: tagada eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi aegade.