Eesti Vabariigi Põhiseadus
/Kommenteeritud väljaanne/2017
Eesti Vabariigi põhiseadus / XII PEATÜKK
XII PEATÜKK

ÕIGUSKANTSLER

1.Õiguskantsleri amet kui täiesti uus põhiseaduslik institutsioon loodi Eesti Vabariigis 1937. a PS § 47 alusel. Õiguskantsler asus Vabariigi Presidendi juures, kes nimetas õiguskantsleri ametisse ja vabastas ta ametist. 30. augustil 1938. a nimetas president Konstantin Päts esimeseks õiguskantsleriks tollase Riigikohtu administratiivosakonna esimehe Anton Palvadre (1886–1942). Õiguskantsleri täpsemad ülesanded ja tegevuse alused sätestas lisaks põhiseadusele riigihoidja dekreedina antud “Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus” (RT 1938, 36, 315). Õiguskantsleri ülesanne oli valvata riigi- ja muude avalik-õiguslike asutuste tegevuse seaduspärasuse järele seadusrikkumistele või tegevuseta olekule tähelepanu juhtimise või riigi keskasutuse juhi, järelevalveasutuse või riigikontrolöri teavitamise kaudu. Kui õiguskantsleri seisukohaga ei nõustutud, oli õiguskantsleril õigus esineda protestiga administratiivkohtuprotsessi korras.

2.25. juulil 1940. a vabastas peaminister presidendi ülesannetes Jüri Uluots Anton Palvadre õiguskantsleri ametist seoses ametikoha ja kogu ametkonna kaotamisega. Anton Palvadre suri NSV Liidu vangilaagris. Peaminister Jüri Uluotsa 18. septembril 1944 moodustatud valitsuse juurde kuulus õiguskantslerina Richard Övel, aastatel 1949–1981 hoidis Eesti pagulasvalitsuse juures institutsiooni järjepidevust õigusteadlane Artur Mägi.

3.1992. a PS taastas õiguskantsleri kui ainuisikulise ja sõltumatu põhiseadusliku institutsiooni õigusliku järjepidevuse alusel. 1993. a nimetas Riigikogu õiguskantsleri ametisse Eerik-Juhan Truuväli, kelle ametiaeg kestis 2000. aastani. Talle järgnesid Allar Jõks (2001–2008) ja Indrek Teder (2008–2015). Käesoleva PS kommenteeritud väljaande ilmumise hetkel on õiguskantsler Ülle Madise.

4. Õiguskantsleri kui põhiseadusliku institutsiooni olemus ning õiguskantsleri seadusega sätestatud õigused ja kohustused erinevad käesoleval ajal oluliselt 1937. a põhiseaduse alusel kehtinud süsteemist. Nii on erinevalt varasemast 1992. a põhiseadusega taasloodud õiguskantsler sõltumatu põhiseaduslik institutsioon, kes ei kuulu ühegi riigivõimu haru alla ega juurde.

5.Nii 1992. a PS kui ka 1993. a õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus (RT I 1993, 25, 436) käsitavad õiguskantslerit ennekõike kui organit, kes valvab selle järele, et riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovad aktid oleksid põhiseaduse, seaduste ja välislepingutega kooskõlas. Hiljem on ülesandeid lisandunud, kuid õiguskantsleri peamiseks põhiülesandeks on jäänud põhiseaduslikkuse järelevalve ehk normikontrolli funktsioon. Õiguskantsler kontrollib omal algatusel või pöördumiste alusel kõigi õigustloovate aktide, ennekõike seaduste ja Vabariigi Valitsuse, ministrite ning kohaliku omavalitsuse määruste kooskõla PS-ga. Õiguskantsler jälgib põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud Riigikohtu otsuste terviklikku täitmist ja vaidlustab otsuse osalise täitmise korral jätkuvalt põhiseadusvastase õigustloova akti uuesti.

6.Aeg-ajalt on seatud küsimuse alla, kas õiguskantsleri abstraktse normikontrolli pädevuse säilitamine on vajalik – Eesti riigi algusaastate hoogne normiloome on möödas ning olemas on kohtute tehtava konkreetse normikontrolli võimalus. Vastus sellele on kindlasti jaatav. Esiteks on konkreetne normikontroll piiratud: see on võimalik vaid isiku enda kohtuasjas kohaldamisele kuuluva asjasse puutuva õigusnormiga. Seetõttu võib õiguskaitse võimalus isiku hinnangul tema õigusi põhiseadusvastaselt riivava õigustloova akti vastu puududa, kui puudub kohtuasi, mille käigus küsimus tõstatada, või selle algatamine on ebamõistlik (nt inimene peab kohtuasja algatamiseks toime panema õigusrikkumise). Individuaalse konstitutsioonilise kaebuse esitamise õigus otse Riigikohtusse on piiratud. Olles vahendaja isiku ja Riigikohtu vahel põhiseaduslikkuse järelevalve asjades, tagab õiguskantsler ühest küljest selle, et probleemse põhiõigusi riivava õigusnormi põhiseaduspärasust on võimalik kontrollida. Teisalt väldib see ka Riigikohtu ülekoormamist, mis individuaalse konstitutsioonilise kaebuse esitamise õiguse ulatuslikuma tunnustamisega võiks kaasneda. Teiseks võimaldab abstraktne normikontroll analüüsida riigikorralduslikult oluliste õigustloovate aktide, samuti kohaliku omavalitsuse määruste põhiseaduspärasust, mis muidu Riigikohtu ette ei pruugiks jõuda. Kõrged nõudmised õiguskantsleri sõltumatusele ja seda ametit kandvale isikule tagavad selle, et õiguskantsler oma kõnealust pädevust ei kuritarvita.

7.Õiguskantsleri põhiseadusest tulenevatele ülesannetele lisati 1999. aastal jõustunud õiguskantsleri seadusega (RT I 1999, 29, 406) ombudsmani funktsioon, st ülesanne kontrollida  põhiõiguste ja -vabaduste tagamist ning hea haldustava järgimist riigiasutustes jt avalike ülesannete täitjate tegevuses. Selle ülesande täitmise põhiseaduslikuks aluseks peetakse PS § 139 lg 2.

8.Põhiseadusest ning seadustest tulenevad lisaks normikontrollile ja ombudsmani funktsioonile järgmised õiguskantsleri ülesanded:

– Riigikogule ettepaneku tegemine Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, Riigikohtu esimehe ja Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks (PS §-d 76, 85, 101, 138, § 139 lg 3, § 153 lg 2, ÕKS § 1 lg 3);

– Euroopa Parlamendi presidendile ettepaneku tegemine Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmelt Euroopa Ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolliga ettenähtud immuniteedi võtmiseks (ÕKS § 1 lg 31);

– Riigikohtu üldkogule taotluse tegemine tunnistada Vabariigi President kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma (ÕKS § 1 lg 4, VPTS § 11, PSJKS § 25 lg 3);

– avalduse esitamine Riigikogu esimehele, kui Vabariigi President on ajutiselt võimetu oma ülesandeid täitma ja on ise võimetu seda avaldust esitama (VPTS § 5 lg 2);

– eraõiguslike isikute vahelise diskrimineerimisvaidluse lahendamine (ÕKS § 1 lg 5, § 355 jj);

– võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte edendamine (ÕKS § 3516);

– piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni fakultatiivse protokolli art-s 3 sätestatud riigi ennetusasutusena tegutsemine (ÕKS § 1 lg 7);

– järelevalve õigusaktide vastavuse üle välislepingutele (ÕKS § 1 lg 6) ja välislepingute vastavuse üle põhiseadusele (PSJKS § 6 lg 1 p 4);

– tulenevalt lapse õiguste konventsiooni art-st 4 lapse õiguste kaitse ja edendamine (lasteombudsmani funktsioon) (ÕKS § 1 lg 8);

– järelevalve tegemine põhiõiguste ja -vabaduste järgimise üle täidesaatva riigivõimu asutuste poolt varjatult isikuandmete ja nendega seonduva teabe kogumise, töötlemise, kasutamise ja järelevalve korraldamisel (ÕKS § 1 lg 9);

– sõnaõigusega Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitel osalemine (PS § 141 lg 2, ÕKS § 2 lg 1, RKTS § 71, VVS § 18 lg 4);

– Riigikogu liikmete arupärimistele ja kirjalikele küsimustele vastamine (PS § 74, ÕKS § 3, RKTS § 139 lg 1, § 147 lg 1); kohtunike suhtes distsiplinaarmenetluse algatamine (KS § 91 lg 2 p 2);

– kohtute haldamise nõukojas liikmena osalemine (KS § 40 lg 1);

– järelevalve Riigikogu otsuse üle seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemise kohta (PSJKS § 6 lg 1 p 5);

– arvamuse andmine õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses, Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamiseks või seaduse väljakuulutamisest keeldumiseks nõusoleku andmise menetluses ning erakonna tegevuse lõpetamise menetluses (PSJKS § 10 lg 1 p 5, § 28 lg 5, § 33 lg 2);

– arvamuse andmine Euroopa Kohtu ja Üldkohtu kohtuniku ja kohtujuristide kandidaatidele, samuti teistele rahvusvaheliste kohtute kohtunike kandidaatidele (VVS § 202 lg 2, VäSS § 9 lg 9);

– liikme nimetamine sõltumatusse kollegiaalorganisse, nt Vabariigi Valimiskomisjoni (RKVS § 10 lg 2 p 3), erakondade rahastamise järelevalve komisjoni (EKS § 1210 lg 2 p 1).

9.Eeltoodust nähtub, et Riigikogu on 20 aasta jooksul võrreldes põhiseaduses sätestatuga nii õiguskantsleri seadusega kui ka teiste seadustega laiendanud õiguskantsleri pädevust paljude uute ning põhifunktsioonidega, mis ei ole otseselt seotud tema ülesannetega. Samas ei ole põhiseadusest ja seadusest tulenevate ülesannete range eristamine alati võimalik – nii on näiteks ÕKS § 1 lõikes 31 sätestatud Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikme immuniteedimenetluses osalemine lähedane PS-s ette nähtud teiste kõrgete ametikandjate immuniteedimenetlusele, eelviidatud põhifunktsiooniks olev normikontrolli ülesanne seondub PSJKS-st tuleneva õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses osalemisega jne.

10.Küll eristuvad teistest ülesannetest selgelt need, mille allikaks on välisleping ja millega täidab õiguskantsler Eesti Vabariigi võetud rahvusvahelisi kohustusi: väärkohtlemise ennetusasutuse ja lapseombudsmani funktsioonid, aga ka Euroopa Parlamendi liikme immuniteedimenetlus. Eri aegadel on arutatud õiguskantslerile nn Pariisi printsiipide (heaks kiidetud ÜRO Peaassamblee 20.12.1993 resolutsiooniga nr 48/134) alusel tegutseva riigi inimõiguste institutsiooni (ingl tuntud kui NHRI – National Human Rights Institution) ning puuetega inimeste õiguste kaitse ja järelevalvega tegeleva organi (PIK art 33) rolli panemist. Käesoleva teksti koostamise ajal (märtsis 2017) neid ülesandeid Eestis täitva organi osas ühest selgust veel ei ole. Rahvusvahelise pädevuse omistamine õiguskantslerile ühest küljest kindlasti võimestab õiguskantsleri institutsiooni. Näiteks kui järelevalvatavad mingil põhjusel eiravad õiguskantsleri soovitusi ja ettepanekuid või muul moel kahjustavad institutsiooni, on õiguskantsleri võimalus kasutada rahvusvahelisi kanaleid (nt asjakohase ÜRO organi poole pöördumine) oma seisukoha toestamiseks. Teisalt võib sellel aga olla ka vastupidine mõju. Näiteks on rahvusvahelisel tasandil mitmeid soovitusi, kuidas välislepingutest tuleneva pädevusega organid oma ülesandeid täitma peaksid. Need piiravad õiguskantsleri valikuvabadust toimimisviiside ja töömeetodite valikul. Seda põhjusel, et vaatamata soovituslikule iseloomule on kõnealused juhtnöörid sageli lähtekohad, mis võetakse aluseks, kui asjakohane rahvusvaheline organ hindab riigi tegevuse vastavust välislepingule. Lisaks võib rahvusvahelise organisatsiooni hindamisraportites sisalduv võimalik kriitika õiguskantsleri aadressil kahjustada tema mainet ja olla omakorda ettekäändeks riigile, miks mitte täita õiguskantsleri seisukohti.

11.Õiguskantslerile võrreldes põhiseadusega täiendavate pädevuste andmine on Eesti riigi väiksust ja sellest tulenevat ressursside (sh pädevate ametnike) piiratust silmas pidades võimalik. Küll nõuab õiguskantsleri sõltumatuse põhimõte, et seadusandja ei tohi õiguskantsleri põhiseaduslikku sõltumatust ülemäära piirata, seades talle liigseid kitsendusi või kohustades teda täitma ülesandeid, mis ei ole õiguskantsleri põhiseaduslike funktsioonidega ühildatavad. Lisaülesannete panemine peab olema õigustatav mõne kaaluka põhjusega (vt ka RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08). Oluline on, et lisapädevuste omistamisel õiguskantslerile ei satuks ohtu tema otse põhiseadusest tulenevate ülesannete täitmine ning eeskätt tema kui erapooletu tasakaalustaja positsioon võimude lahususe süsteemis (vt § 139 komm 1.1). Loomulikult tuleb ka jälgida, et õiguskantsleri kantseleile eraldatud inim- ja materiaalsed ressursid oleksid kõigi talle pandud ülesannete täitmiseks piisavad (vt § 139 komm-d 1.2, 12.2 ja 13.1).