Paragrahv 2.

Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi

Põhiseaduse kohaldamine Euroopa Liidu liikmesuse tingimustes

 

1. 

PSTS § 2 kommenteerimisel on oluline lahti mõtestada, mis on liitumislepingust tulenevad õigused ja kohustused ning kuidas neist lähtuvalt tuleb kohaldada Eesti õigust eesotsas PS-ga. Samuti hõlmab paragrahv EL õiguse ülimuslikkuse ja vahetu kohaldatavusega seotud problemaatikat. PSTS § 1 tähendust ja PS aluspõhimõtete austamise nõuet on käsitletud ka PSTS § 1 komm-des ja tervikuna neid alljärgnevalt ei korrata.

 

2. 

PSTS § 2 osas kaaluti PSTS eelnõu ettevalmistamisel erinevaid sõnastusi. Esiteks pakuti välja sõnastus „Euroopa Liitu kuulumisel kasutab Eesti liitumislepingust tulenevaid õigusi ja täidab liitumislepingust tulenevaid kohustusi”. See variant ei öelnud midagi PS kohaldamise kohta. Teiseks kaaluti sõnastust „Eesti võib kasutada liitumislepingust tulenevaid õigusi ning täita kohustusi”. Ka seda ei peetud PS muutmiseks sobivaks, sest PSTS peab reguleerima PS kohaldamist, kuid selline sõnastus PS kohaldamist otsesõnu ei reguleerinuks. Samuti tundus sellegi variandi sõnastus liiga riigikeskne ning sõnastus „võib kasutada õigusi ja täita kohustusi” eksitav, sest kohustusi tuleb täita. Välistatud pole ka teatud õiguste kasutamise kohustus.

Liitumislepingust tulenevad õigused ja kohustused

 

3. 

Liitumisleping (alla kirjutatud 16.04.2003, Eestis ratifitseeritud 21.01.2004, jõustunud 01.05.2004) kehtestab tingimused Eesti ja teiste 01.05.2004. a liitunud riikide ühinemiseks EL-ga. See leping on kõigile uutele riikidele ühine, eraldi kahepoolseid lepinguid nt EL ja Eesti, EL ja Läti vahel ei esine. Samuti pole lepingu teiseks pooleks mitte EL, vaid selle liikmesriigid.

 

3.1. 

Liitumislepingule on lisatud akt Tšehhi Vabariigi, Eesti Vabariigi, Küprose Vabariigi, Läti Vabariigi, Leedu Vabariigi, Ungari Vabariigi, Malta Vabariigi, Poola Vabariigi, Sloveenia Vabariigi ja Slovaki Vabariigi ühinemistingimuste ja EL aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (edaspidi ühinemisakt).

 

3.2. 

Ühinemisaktile on omakorda juurde võetud lisad ja protokollid, mis kõik moodustavad ühinemisakti lahutamatu osa. Ühinemisaktis ja selle lisades väljenduvad konkreetsed tingimused ja seetõttu ka mõned erisused uute liikmesriikide vahel, mis seisnevad selles, milliseid üleminekuaegu millistes valdkondades EL-ga kokku lepiti.

 

3.3. 

Ühinemisaktile on lisatud EL leping, Euroopa ühenduste asutamislepingud ja neid muutvad lepingud (sh ühinemislepingud varasemate ühenduste laienemiste kohta) koos kõikide nimetatud lepingute lisade, protokollide ja deklaratsioonidega liituvate riikide keeltes. Kõik eeltoodud dokumendid on avaldatud Riigi Teataja teises osas mahukate köidetena (viis köidet).

 

4. 

Liitumisleping, ühinemisakt ning nende lisad kuuluvad EL esmase õiguse hulka. Viited EL lepingule ning Euroopa ühenduste asutamislepingule koos kõikide nimetatud lepingute lisade, protokollide ja deklaratsioonidega tuleb alates 1. detsembrist 2009, mil jõustus Lissaboni leping, lugeda viideteks Euroopa Liidu lepingule, Euroopa Liidu toimimise lepingule ning nimetatud lepingute lisadele, protokollidele ja deklaratsioonidele. Alates 1. detsembrist 2009 kuulub EL esmase õiguse hulka ka põhiõiguste harta.

 

5. 

PSTS ettevalmistamisel leiti, et PSTS hõlmab üksnes EL-i astumisel sõlmitavat liitumislepingut. Sellest järeldati, et juhul kui Eesti soovib ühineda järgmiste EL olemust muutvate lepingutega, tuleb korraldada PS täiendamiseks uus rahvahääletus (vt nt SE 1067 kolmas lugemine Riigikogus, 18.12.2002). Riigikohtu üldkogu on seisukohal, et PSTS § 1 tuleb käsitada nii volitusena ratifitseerida EL-ga liitumisleping kui ka tulevikku suunatud volitusena, mis lubab Eestil kuuluda muutuvasse EL-i. Seda tingimusel, et EL aluslepingu muutmine või uus alusleping on PS-ga kooskõlas. Samas ei ole üldkogu hinnangul PSTS volituseks legitimeerida EL lõimumisprotsessi ega piiramatult delegeerida Eesti pädevust EL-le. Seetõttu peab eeskätt Riigikogu iga EL aluslepingu muutmisel, samuti uue aluslepingu sõlmimisel eraldi läbi arutama ja otsustama, kas EL aluslepingu muudatus või uus alusleping toob kaasa sügavama EL-i lõimumisprotsessi ja sellest tuleneva Eesti pädevuste täiendava delegeerimise EL-le, seega ka PS põhimõtete ulatuslikuma riive. Kui selgub, et EL uus alusleping või aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise EL-le ning PS ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandjalt ehk rahvalt nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust. ( RKÜKo 12.07. 2012, 3-4-1-6-12 .)

 

6. 

EL esmase õiguse tulevikus loodavaid muudatusi ei tohiks PSTS § 2 tõepoolest automaatselt hõlmata, kuivõrd need muudatused tuleb tavaliselt kõikidel liikmesriikidel vastavalt oma põhiseaduslikule korrale eraldi heaks kiita. Seega tuleks iga kord eraldi otsustada, kas Eesti PS on vaja enne vastava lepingu heakskiitu täiendada.

 

7. 

Liitumislepingu jõustudes ei kohustunud Eesti EL-ga ühinemise päevast rakendama mitte üksnes EL esmast õigust, vaid kogu EL kehtivat õigustikku (acquis communautaire, alates 01.12.2009 EU acquis) liitumislepingus kehtestatud ulatuses ja tingimustel. Kehtiva õigustikuna saab vaadelda nii EL teisest õigust (nt määrused, direktiivid, otsused) kui ka Euroopa Liidu Kohtu praktikat. Liitumislepinguga kokku lepitud erisuste kohaselt (üleminekuajad) ei pea Eesti kohe rakendama kogu EL õigustikku, vaid saab seda väikeses osas teha järk-järgult.

 

8.1. 

PSTS eelnõu seletuskiri peab PSTS § 2 puhul oluliseks EL määruste ja direktiividega arvestamist. EL-ga ühinemisel muutusid Eesti seaduste kõrval otsekohaldatavaks ka EL määrused. EL määrust kohaldatakse üldiselt, see on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav kõikides liikmesriikides. Need avaldatakse Euroopa Liidu Teatajas eesti keeles. Määruse reguleerimisala ei saa Eesti seadustega reguleerida. Küll aga on võimalik, et EL määrus näeb ette siseriiklike rakendusaktide vastuvõtmise. Sellisel juhul tuleb EL määruse alusel vastu võtta vajalikud seadusemuudatused või Vabariigi Valitsuse määrused.

 

8.2. 

EL direktiiv on saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele. EL direktiivides sisalduvad eesmärgid tuleb saavutada, võttes vastavas valdkonnas vastu Eesti õigusakte. Isikule muutuvad direktiivide põhimõtted kohustuslikuks Eesti õiguse kaudu. Eesti õiguskorda hõlmamata direktiivist võivad õigused või kohustused tekkida erandjuhul (nt kui Eesti ei ole direktiivi õigeaegselt üle võtnud või on seda teinud ebaõigesti, kui direktiiv on oma sisult piisavalt selge, tingimusteta, üheselt võetav, nii isikuliselt kui ka esemeliselt piisavalt täpselt määratletud ja annab üksikisikutele õigusi, mille kohustatud pooleks on avalik võim). Sellisel juhul tehakse õigused ja kohustused kindlaks kohtumenetluses.

 

8.3. 

EL otsus võib olla nii üld- kui üksikakt ja on tervikuna siduv. Kui otsuses täpsustatakse selle adressaadid, on see siduv vaid nimetatud adressaatidele.

 

8.4. 

EL institutsioonide soovitused ja arvamused ei ole siduvad.

 

9. 

EL teisese õigusega seoses on tekkinud küsimus sellest, kas EL teisene õigus oli EL-ga ühinemise päevaks eesti keeles avaldatud. Probleem seisnes selles, et kuigi kirjutatud õigus oli eesti keeles elektrooniliselt avaldatud, on EL-s õiguslikult siduvad Euroopa Liidu Teatajas avaldatud õigusaktide redaktsioonid eri keeltes. Ka Euroopa Kohtu varasem praktika on eesti keeles avaldatud vaid osaliselt. Ühinemisakti art 2 ja Euroopa Liidu Kohtu praktika kohaselt võisid õigeaegselt ja nõuetekohaselt uue riigi ametlikus keeles avaldamata jäänud EL õigusaktid aga tekitada õigusi ja kohustusi EL uutele liikmesriikidele, sh Eestile.

Küsimuse, kas ELT-s liikmesriigi keeles õigeaegselt avaldamata jäänud EL õigus võis tekitada õigusi ja kohustusi ka üksikisikule, lahendas (seoses Tšehhi Vabariigiga) Euroopa Liidu Kohus 11.12.2007. a otsuses kohtuasjas C-161/06 Skoma-Lux ning kordas üle muu hulgas kohtuasjas C-146/11 Pimix . Kohus leidis nimetatud kohtuasjades, et ühinemisakti art 58 välistab Euroopa Liidu Teatajas uue liikmesriigi keeles avaldamata jäänud EL õigusnormides sisalduvate kohustuste kohaldamise üksikisikute suhtes vastavas liikmesriigis. Kohaldamise keeld kehtib seejuures ka juhul, kui isikud oleksid saanud tutvuda nende õigusnormidega muude vahendite abil (nt elektrooniliselt). Euroopa Liidu Kohus piiras siiski oma otsuses toodud põhimõtte ajalist kehtivust kohtuasjas Skoma-Lux, leides, et asjaomastel liikmesriikidel puudub EL õigusest tulenevalt kohustus seada küsimuse alla õiguspäraselt avaldamata eeskirjade alusel tehtud haldus- või kohtuotsuseid, kui need on jõustunud vastavalt kohaldatavale siseriiklikule õigusele, välja arvatud otsused, mille osas on kohtuasjas Skoma-Lux tehtud kohtuotsuse kuupäeva (11.12.2007) seisuga algatatud vaide- või kohtumenetlus. EL õiguse kohaselt on teisiti vaid erandjuhtudel, kui avaldamata eeskirjade alusel on rakendatud (ennekõike karistusliku iseloomuga) halduslikke meetmed või langetatud kohtuotsuseid, mis kahjustavad põhiõigusi. Viimase kindlakstegemine kuulub neis piirides riigisisese pädeva asutuse kompetentsi (vt ka RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-86-07 ).

 

10. 

Teine küsimus on seotud sellega, kas liitumislepingust tulenevad õigused ja kohustused, mille Eesti üle võttis, hõlmavad ka tulevikus loodavat EL teisest õigust.

EL teisest õigust luuakse pidevalt EL institutsioonide poolt ja sellega nõustumist on erinevalt esmasest õigusest võimatu iga kord PS täiendustes kajastada. PSTS § 2 puhul tuleb seega lähtuda sellest, et liitumislepinguga aktsepteerib Eesti EL institutsioonide pädevust vastu võtta EL teisest õigust tingimusel, et see on vastavuses EL esmase õigusega, millega liitumislepingu kaudu on nõustutud.

 

11.1. 

Riigikohus on oma praktikas PSTS olemust, sh PSTS § 2 avanud järgmiselt. Riigikohtu halduskolleegium on märkinud, et PSTS määrab Eesti õiguse ja EL õiguse vahelised suhted ühelt poolt Eesti EL-i kuulumise tingimuse – põhiseaduse aluspõhimõtetest kinnipidamise – ja teiselt poolt EL õiguse ülimuslikkuse ning teatud tingimustel vahetu kohaldatavusega: „Vastavalt PSTS §-le 2 kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu Eesti põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Liitumislepinguga võttis Eesti selles lepingus sätestatud tingimustel üle EL-s kehtiva õigustiku (acquis communautaire)” ( RKHKm 25.04.2006, 3-3-1-74-05 ).

 

11.2. 

Hiljem lähtus halduskolleegium taas sellest, et vastavalt PSTS-le kohaldatakse Eesti kuulumisel EL-i Eesti põhiseadust ja teisi õigustloovaid akte liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi arvestades, ning lisas, et see põhimõte puudutab ka PS § 113 (maksud) kohaldamist EL õiguse kontekstis ( RKHKo 10.05.2006, 3-3-1-66-05 ).

 

12. 

Omaette küsimus, mida seni lähemalt käsitletud ei ole, on see, kas liitumislepingust tulenevad kohustused on samastatavad „EL liikme kohustuste täitmisega” PSJKS § 71 tähenduses. PSJKS § 71 võimaldab Riigikogul paluda Riigikohtult seisukohta, kuidas tõlgendada PS koostoimes EL õigusega, kui PS tõlgendamine omab otsustavat tähtsust EL liikme kohustuste täitmiseks vajaliku seaduse eelnõu vastuvõtmisel. Seost võib siiski jaatada, sest PSJKS § 71 redaktsiooni muutva PSJKS ja RKKS muutmise seaduse SE 762 (RK X koosseis) seletuskirjas leitakse, et eelnõu loob aluse PSTS § 2 rakendamiseks praktikas.

 

13. 

PSTS § 2 ega PSTS tervikuna ei reguleeri täpsemalt Eesti üksikisikute ega Eesti riigiorganite tegevust liitumislepingust tulenevate õiguste ja kohustuste täitmisel. Sätestamata on Eesti riigiorganite vahelised suhted, mis tulenevad Eesti liikmesusest EL-s. Need küsimused on tänaseks reguleeritud mitmes Eesti seaduses (VVS, RKKTS, PSKS; vt § 59 komm-d 4.1–4.3.4, § 87 komm 5).

 

14. 

PSTS ei käsitle expressis verbis EL õiguse ülimuslikkust Eesti õiguse suhtes ega vahetut kohaldatavust Eestile ning Eesti üksikisikutele. Tegemist on siiski EL õiguse oluliste põhimõtetega, mida teatud tingimustel võidakse rakendada. PSTS-st, eeskätt selle §-st 2 on tuletatav eeltoodud kahe olulise EL õiguse aluspõhimõtte rakendatavus Eesti õigusruumis.

Euroopa Liidu õiguse vahetu kohaldatavuse ja ülimuslikkuse põhimõte

 

15. 

EL õiguse vahetu kohaldatavuse põhimõtet käsitles Euroopa Liidu Kohus 05.02.1963. a otsuses kohtuasjas 26/62 Van Gend en Loos . Vahetult liikmesriikide üksikisikutele võivad õigusmõju omada EL aluslepingute (Euroopa Liidu leping, Euroopa Liidu toimimise leping) sätted, kindlasti on vahetult kohaldatavad EL määrused ja teatud juhtudel EL direktiivid ja otsused. PSTS eelnõu seletuskiri peab PSTS § 2 puhul oluliseks EL määruste ja direktiividega arvestamist (vt eespool komm-d 8.1 ja 8.2).

 

16. 

EL õiguse ülimuslikkusele pani Euroopa Liidu Kohus aluse 15.07.1964. a otsuses kohtuasjas 6/64 Costa vs. ENEL . Selle põhimõtte kohaselt on vastuolu korral EL õiguse ja liikmesriigi õiguse vahel valdkonnas ja ulatuses, milles liikmesriigid on oma pädevused EL-le delegeerinud, EL õiguspäraselt vastu võetud ja kehtiv õigus ülimuslik liikmesriigi õiguse suhtes, välja arvatud juhul, kui liikmesriigile on kehtestatud üleminekuaeg või erand. Lissaboni lepingu juurde lisatud deklaratsiooni järgi on vastavalt Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud praktikale aluslepingud ja liidu poolt aluslepingute alusel vastu võetud õigusaktid liikmesriikide õiguse suhtes ülimuslikud nimetatud kohtupraktikaga kehtestatud tingimustel.

 

17. 

Euroopa Liidu Kohtu praktikas räägitakse EL õiguse kohaldamise, mitte kehtivuse ülimuslikkusest. Kohaldamise ülimuslikkus tähendab, et EL õigusega vastuolus olev liikmesriigi õigus tuleb konkreetses vaidluses kohaldamata jätta (vt ka ühendatud kohtuasjad C-10/97 kuni C-22/97, Ministero delle Finanze vs. IN.CO.GE.’90, [1998] ECR I-6307 ). ELTL art 258 kohaselt on Euroopa Liidu Komisjonil õigus algatada liikmesriigi vastu menetlus juhul, kui liikmesriik jätab täitmata aluslepingutest tuleneva kohustuse, sealhulgas ei vii oma õigust kooskõlla EL õigusega. See ei tähenda, et selline abstraktne kontrollimenetlus liikmesriigi õiguse üle peaks eksisteerima riigisiseselt ( RKPJKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05 ).

 

18. 

Vastavalt Euroopa (Liidu) Kohtu 17.12.1970. a otsusele kohtuasjas C-11/70 Internationale Handelsgesellschaft ei saa EL õigusnormi kehtivust liikmesriigis mõjutada vastuolu liikmesriigi PS-ga. Siiski pole EL liikmesriikide kõrgeimad kohtud ja konstitutsioonikohtud olnud üldjuhul valmis sõnaselgelt tunnistama EL õiguse ülimuslikkust liikmesriikide põhiseaduste suhtes.

 

19.1. 

Riigikohtu üldkogu käsitles EL õiguse ülimuslikkust põgusalt valimisliitude II asjas ( RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1- 1-05 ), märkides järgmist: „Euroopa Liidu õigus on küll ülimuslik Eesti õiguse suhtes, kuid see tähendab Euroopa Kohtu praktikat arvestades kohaldamise ülimuslikkust. […] Kohaldamise ülimuslikkus tähendab, et Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev siseriiklik õigus tuleb konkreetses vaidluses kohaldamata jätta […].”

 

19.2. 

EL õiguse kohaldamise ülimuslikkusele ja Riigikohtu üldkogu eelnimetatud otsusele on Riigikohus viidanud ka oma hilisemates lahendites (vt nt RKHKo 5.10.2006, 3-3-1-33-06 ; RKHKo 11.02.2009, 3-3-1-79-08 ). Riigikohtu halduskolleegium märkis oma 25.04.2006. a määruses, et PSTS-s määratletakse Eesti ja EL suhted ning Eesti EL-i kuulumise tingimused – põhiseaduse aluspõhimõtetest kinnipidamine ja EL õiguse ülimuslikkus ning teatud tingimustel vahetu kohaldatavus ( RKHKm 25.04.2006, 3-3-1-74-05 ).

 

19.3. 

Vastates Riigikogu küsimusele, kas PS § 111 võimaldab seadusega viia EP volitused vastavusse euroala liikme keskpanga volitustega, märkis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et EL õigus on ülimuslik ka Eesti PS suhtes. Seega on euroala liikmeks oleku vältel §-s 111 ette nähtud EP ainuõigus emiteerida raha, peatunud. RKPJK arvamuses on öeldud: „Niisiis tuleb Eesti Vabariigi põhiseadust lugeda koos Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadusega, kohaldades põhiseadusest üksnes seda osa, mida põhiseaduse täiendamise seadus ei muuda, mis ei ole põhiseaduse täiendustega vastuolus. […] Kohaldada saab seejuures üksnes seda osa põhiseadusest, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida Euroopa Liidu õigus ei reguleeri. Põhiseaduse nende sätete toime, mis pole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas ja mida seepärast kohaldada ei saa, aga peatub. Teisisõnu tähendab see seda, et Euroopa Liidu ainupädevuses või Euroopa Liidu jagatud pädevuses olevates valdkondades kohaldatakse Eesti seaduste, sealhulgas põhiseaduse vastuolu korral Euroopa Liidu õigusega Euroopa Liidu õigust.” ( RKPJKa 11.05.2006, 3-4-1-3-06 .)

 

19.4. 

Riigikohtu seisukoht võib võrreldes teiste EL liikmesriikidega tekitada oma selgesõnalisuse ja absoluutsuse tõttu küsitavusi. Teiste riikide ülem- ja konstitutsioonikohtud on EL õiguse ülimuslikkusesse riigi PS ees suhtunud märksa tagasihoidlikumalt ja seda teemat pigem vältinud. EL õiguse ülimuslikkus oli kirjas vaid jõustumata jäänud Euroopa põhiseaduse lepingu artiklis I-6. Lissaboni leping on EL õiguse ülimuslikkuse põhimõtte taandanud deklaratsiooni, mille kohaselt järgitakse senist Euroopa Liidu Kohtu praktikat (deklaratsioon nr 17: Deklaratsioon ülimuslikkuse kohta). Deklaratsioon viitab Euroopa Liidu Nõukogu õigustalituse 22.06.2007. a arvamusele, mille kohaselt vastavalt Euroopa Liidu Kohtu praktikale on EL õiguse ülimuslikkus üks EL õiguse aluspõhimõtteid ning asjaolu, et aluslepingud seda põhimõtet ei sisalda, ei muuda kuidagi ülimuslikkuse põhimõtte olemasolu ega Euroopa Liidu Kohtu kehtivat praktikat.

 

19.5. 

Kuigi RKPJK käsitles oma arvamuses EL õiguse ülimuslikkust Eesti õiguse, sealhulgas PS suhtes, ei avanud kohus seejuures põhiseaduse täiendamise seaduse kaitseklauslit ja PS aluspõhimõtteid kui ülimuslikkuse võimalikke piire (vt vastavat kriitikat RKPJK 11.05.2006. a arvamusele lisatud eriarvamustes ). Riigikohus pole siiani PS aluspõhimõtteid PSTS tähenduses avanud, kuivõrd seniste kaasuste asjaolud ei ole seda Riigikohtu hinnangul nõudnud, st kaasuse lahendus ei ole sõltunud aluspõhimõtete sisustamisest.

 

19.6. 

RKÜK 12.07.2012. a nn ESML otsuses leiti, et ESML ei ole EL õigus ega analüüsitud seetõttu ESML vaidlustatud sätte vastavust PSTS-le ega PS aluspõhimõtetele ( RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12 ).

ESML otsusele lisatud eriarvamustes leiti valdavalt, et Riigikohus oleks pidanud siiski hindama, kas ESML art 4 lg 4 on kooskõlas PS aluspõhimõtetega PSTS § 1 tähenduses (vt nt Tambet Tampuu eriarvamus ) ja püüti seda ise analüüsida ( Jaak Luige eriarvamus ), kritiseeriti seda, et ESML sõlmiti kui rahvusvaheline leping väljaspool EL reegleid ( Jüri Ilvesti eriarvamus ) ja jõuti seisukohale, et kuigi Eesti rahvas on andnud küll selge volituse kuuluda EL-i kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega, siis vaevalt oli rahvas kõnealust volitust andes nõus allutama end mis tahes kohustustele, mis tulenevad küll EL asjast, kuid jäävad väljapoole EL õigust ( Henn Jõksi, Ott Järvesaare, Eerik Kergandbergi, Lea Kivi, Ants Kulli ja Lea Laarmaa eriarvamus ) ning et ESML-ga liitumiseks tulnuks korraldada rahvahääletus.

Euroopa Liidu õigus ja kohtulik järelevalve

 

20. 

Liikmesriigi kohtusüsteemi kujundamine ja menetlusreeglite, sh põhiseaduslikkuse järelevalvemehhanismi kehtestamine on EL liikmesriikide pädevuses. Siseriiklike menetlusreeglite järgi lahendatakse ka EL õigusest tulenevad vaidlused. Järgima peab siiski Euroopa Liidu Kohtu praktikast tuletatud võrdse kohtlemise ja EL õiguse tõhusa mõjulepääsu (effet utile – tõlgitud ka „kasulik mõju”) põhimõtteid.

 

21. 

Põhiseaduslikkuse kohtuliku järelevalve võimaldamisel tuleb arvestada nii EL õiguskorra ühtsuse tagamise kui ka liikmesriikide põhiseaduste aluspõhimõtete kaitsmise vajadust.

 

22. 

EL õiguse ja kohtuliku järelevalve suhtestamisel on kaks aspekti. Esiteks kerkib üles küsimus Eesti õiguse EL õigusele vastavuse normikontrollist, selle võimalikkusest ja piiridest põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames (sh probleemid seoses EL õigusega vastuolus oleva ja kohaldamata jäetud Eesti õiguse edasikehtimisega). Teiseks on oluline küsimus EL õiguse Eesti õigusele (PS-le) vastavuse põhiseaduslikkuse järelevalvest, selle võimalikkusest ja piiridest (sh EL esmase õiguse (aluslepingute) muudatuste analüüsivõimalused Riigikohtus).

 

22.1. 

Mõlema aspekti puhul vajavad vastust küsimused sellest, kas, kes ja kuidas niisugust järelevalvet saab teostada: kas on võimalik abstraktne kontroll või konkreetne kontroll või mõlemad; kas võimaldada ka preventiivset analüüsi; millised on nendes küsimustes õiguskantsleri, presidendi, kohtute ja KOV volikogu rollid.

 

22.2. 

Lisaks vajavad käsitlemist muudatused, mis seadusandja on EL-ga liitumisest tingituna kohtuliku järelevalve mehhanismi sisse viinud.

Põhiseaduslikkuse järelevalve tõhustamine seoses Eesti kuulumisega Euroopa Liitu

 

23. 

Euroopa põhiseaduse lepingu riigiõigusliku analüüsi töörühm rõhutab oma seisukohtades Euroopa põhiseaduse lepingu ratifitseerimise kohta, et seadusandjal on vaja kaaluda täiendavate õiguslike kontrollimehhanismide sisseviimist põhiseaduslikkuse järelevalve süsteemi. Kontrollimehhanismi vajadust rõhutati ka Lissaboni lepingu ratifitseerimisel.

 

24. 

Mõnedes küsimustes on põhiseaduslikkuse järelevalvet seoses Eesti kuulumisega EL-i ka tõhustatud.

 

24.1. 

Esiteks lisati 25.07.2004. a jõustunud RVastS ja PSJKS muutmise seadusega põhiseaduslikkuse kohtulikku järelevalvesse seadusandja tegevusetuse (õigustloova akti andmata jätmise) üle otsustamise võimalus (vt nt PSJKS § 2 lg 1 p 1, § 9 lg 1, § 15 lg 1 p 21). See muudatus oli ajendatud Euroopa Liidu Kohtu praktikaga loodud kontseptsioonist, mille kohaselt liikmesriik vastutab EL õiguse õigeaegse ja korrektse ülevõtmata jätmise eest.

 

24.2. 

Samuti täiendati Riigikohtu pädevust seisukoha andmise võimalusega (vt nt PSJKS § 2 p 21, § 3 lg 21, § 71, § 8 lg 11, § 10 lg 1 p 41, § 15 lg 1 p 51, § 51 lg 4, § 591). Nimelt nähakse 23.12.2005. a jõustunud PSJKS ja RKKS muutmise seadusega ette võimalus selliste seaduseelnõude eelkontrolliks, mis on vajalikud EL liikme kohustuste täitmiseks. Riigikogu palvel tuleb Riigikohtul selgitada, kuidas tõlgendada PS koostoimes EL õigusega, kui PS tõlgendamine on eelnõu vastuvõtmisel otsustava tähtsusega. Riigikohus on märkinud (vt RKPJKa 11.05.2006, 3-4-1-3-06 ), et selleks, et PS tõlgendamisel koos EL õigusega oleks eelnõu vastuvõtmisel otsustav tähtsus, peab eelnõu või selle säte otseselt seonduma Riigikogu osutatud PS sätte või põhimõttega. Seejuures ei tohi sellise sätte või põhimõtte tõlgendus olla niigi ilmne. Seisukoha andmine on põhjendatud vaid olukorras, kus PS sätte või põhimõtte tähendus on selle tõlgendamisel koos PSTS ja EL õigusega ebaselge või vaieldav, mistõttu sellega seotud seaduseelnõu menetlemine Riigikogus on raskendatud. Kuigi PSJKS kasutab terminit „seisukoht”, on Riigikohus oma seni ainsa PSJKS § 71 alusel antud seisukoha pealkirjastanud kui Riigikohtu arvamuse. Käesolevas teoses on kasutatud mõlemat formuleeringut, lahendile viitamisel (RKPJKa) on lähtutud Riigikohtu enese tähistusest.

 

25. 

Mõlemad eelkäsitletud PSJKS muudatused on praktikas leidnud väga tagasihoidlikku kasutamist.

 

26. 

Riigikogu võttis 25.01.2006. a vastu otsuse „Riigikohtu seisukoha taotlemine Eesti Vabariigi põhiseaduse koostoimes § 111 Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse ja Euroopa Liidu õigusega tõlgendamise asjus” (813 OE, RK X koosseis). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium pidi vastama Riigikogu esitatud küsimusele, kas Eesti Pangal saab euro kasutuselevõtu korral olla Eesti raha emiteerimise ainuõigus ja kuidas vastavat õigust sisaldavat PS sätet koostoimes PSTS ja EL õigusega tõlgendada. Riigikohus leidis, et EL liikmesuse tingimustes tuleb kohaldada EL õigust ning Eesti PS vastava sätte toime peatub (vt ka § 111 komm).

Järelevalve Eesti õiguse Euroopa Liidu õigusele vastavuse üle

 

27. 

See kohtuliku järelevalve aspekt puudutab küsimust, kas liikmesriigi õiguskorras peab olema iseseisev õiguskaitsevahend, et kontrollida, kas riigi õigus on kooskõlas EL õigusega.

 

27.1. 

EL õigus seda ette ei kirjuta. Euroopa Liidu Kohus on 13.03.2007. a otsuses kohtuasjas C-432/05 Unibet märkinud, et tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte ei nõua, et liikmesriigi õiguskorras oleks iseseisev õiguskaitsevahend, mille peamine eesmärk on kontrollida liikmesriigi õigusnormide vastavust EL õigusele. Euroopa Liidu Kohus rõhutas, et õiguskaitsevahendi loomise nõue võib siiski EL õigusest tõusetuda juhul „kui vastava liikmesriigi õiguskorra ülesehitusest nähtub, et ei ole ühtegi õiguskaitsevahendit, mis võimaldaks kas või täiendava taotluse põhjal tagada isikute ühenduse õigusest tulenevad õigused.”

 

27.2. 

Riigikohus on kinnitanud, et Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud praktika järgi on EL õiguse ülimuslikkus kohaldamise, mitte kehtivuse ülimuslikkus (vt eespool komm-d 19.1 ja 19.2). „Euroopa Ühenduse asutamislepingu art 226 (nüüd ELTL art 258) kohaselt on Euroopa Liidu Komisjonil õigus algatada liikmesriigi vastu menetlust juhul, kui liikmesriik jätab täitmata asutamislepingust tuleneva kohustuse, sealhulgas ei vii siseriiklikku õigust kooskõlla EL õigusega. See ei tähenda, et niisugune abstraktne kontrollimenetlus liikmesriigi õiguse üle peaks eksisteerima siseriiklikult.” ( RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05 .)

 

27.3. 

Vaieldav on, kas sellise aluse puudumine, millele toetudes saaks kohus taotleda analoogiliselt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlusele EL õigusega vastuolus oleva Eesti õiguse kehtetuks tunnistamist, toob kaasa isikute EL õigusest tulenevate õiguste ebasoodsama kaitse võrreldes siseriiklikust õigusest tuleneva õiguskaitsega. Õiguskirjanduses on selles osas esinenud vastakaid seisukohti.

 

27.3.1. 

Ühelt poolt leitakse, et kehtiv Eesti õigus võimaldab piisavat kaitset olukorras, kus Eesti õigus on EL õigusega vastuolus. (U. Lõhmus. Kuidas liikmesriigi kohtusüsteem tagab Euroopa Liidu õiguse tõhusa toime? Juridica 2007, nr 3, lk 153).

 

27.3.2. 

Teiselt poolt tõdetakse, et EL õiguse kohaldamise ülimuslikkus võib jätta lahtiseks vastuolu tõttu kohaldamata jäetud Eesti õiguse edasise saatuse, mis omakorda võib tekitada probleeme õigusselguse ja õiguskindlusega. Kohtul peaks konkreetse normikontrolli raames võimaldatama Eesti õigus EL õigusega vastuolus olevaks tunnistada otsuse resolutsioonis. Kas seadusandja teeb sellest aga alati vajalikud järeldused? Praegu puudub nimelt võimalus taotleda kohtu teel EL õigusega vastuolus oleva seaduse või määruse kehtetuks tunnistamist. (J. Laffranque. Pilk Eesti õigusmaastikule põhiseaduse täiendamise seaduse valguses. Euroopa Liidu õigusega seotud võtmeküsimused põhiseaduslikkuse järelevalves. Juridica, 2007, nr 8, lk 534–535).

 

27.3.3 

. Esimest korda jättis Riigikohus kohaldamata EL õigusega vastolus oleva Eesti õiguse sätte 2006. a ja siis koguni otsuse resolutsioonis ( RKHKo 5.10.2006, 3-3-1-33-06 , hiljem on kohaldamata jätmist veel mõnel korral ette tulnud (vt nt RKHKo 11.02.2009, 3-3-1-79-08 ; 3-3-1-80-08 ; 3-3-1-81-08 ; RKHKo 18.05.2009, 3-3-1-11-09 (osaliselt) ja 21.06.2012, 3-3-1-26-12 (ka otsuse resolutsioonis). Erinevus on seisnud selles, kas kohaldamata jätmist saab ületada olemasoleva seadusandluse EL õigusele vastava tõlgendamisega või vajatakse asemele täiesti uut õigusakti).

 

27.4. 

Probleemiks on küsimus sellest, kuhu tõmmata piir, millal on tegemist vastuoluga muutunud PS-ga, millal EL õigusega ning millal need kattuvad.

 

27.4.1. 

Vastuolu EL õigusega ja vastuolu PS-ga vahele võrdusmärgi tõmbamine ei ole otstarbekas lahendus. See võib olla vajalik vaid väga põhimõttelistes küsimustes (nt põhiõiguste ja vabaduste kaitse valdkonnas, niivõrd kuivõrd EL õigus seda hõlmab). Nii leiti Riigikohtu üldkogu otsusele ( RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05 ) lisatud eriarvamuses (J. Laffranque, ühinenud riigikohtunikud T. Anton, P. Jerofejev, H. Kiris, I. Koolmeister ja H. Salmann), et õiguskantsler vaidlustas sisuliselt ka EKS vastavuse PSTS kaudu uuenenud sisuga PS-le ning sellele küsimusele tulnuks RKÜK-l põhiseaduslikkuse järelevalve raames vastata, kasutades tõlgendamisel EL õiguses võimaldatud abi kuni vajadusel Euroopa Liidu Kohtult eelotsuse küsimiseni (vt ka komm 28.1).

 

28. 

Seadusandja ei ole täpsustanud õiguskantsleri, presidendi ja KOV volikogude rolli Eesti õiguse EL õigusele vastavuse normikontrollis. Küll on nimetatud küsimust oma praktikas puudutanud Riigikohus. Samuti on siin oma kindel funktsioon (mida on täpsustanud ka Riigikohus) kohtutel.

 

28.1. 

Valimisliidud II asjas algatas õiguskantsler abstraktse normikontrolli käigus küsimuse Eesti õiguse vastavusest EL õigusele. Õiguskantsler leidis, et EKS § 5 lg 1, mis võimaldab erakonda kuuluda vaid Eesti kodanikel, kitsendab teiste EL liikmesriikide kodanike õigust kandideerida kohalikel valimistel ja on vastuolus EL õigusega ning PSTS kaudu ühtlasi ka PS-ga. Riigikohtu üldkogu õiguskantsleri sellele küsimusele ei vastanud ja jättis PSTS analüüsimata, põhjendades seda järgmiselt: „Üldkogu leiab, et vaatamata viidetele põhiseaduse normidele vaidlustab õiguskantsler EKS § 5 lg 1, tuginedes sisuliselt siiski Euroopa Liidu õigusele. Õiguskantsler saab tegutseda üksnes seaduse alusel. Ei õiguskantsleri seadus ega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus anna õiguskantslerile pädevust taotleda Riigikohtult seaduste kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus Euroopa Liidu õigusega. Siseriikliku õiguse ning Euroopa Liidu õiguse kooskõlla viimiseks on erinevaid võimalusi ning ei põhiseaduse ega Euroopa Liidu õiguse kohaselt ei pea selleks eksisteerima põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust. Euroopa Liidu õigus on küll ülimuslik Eesti õiguse suhtes, kuid see tähendab Euroopa Liidu Kohtu praktikat arvestades kohaldamise ülimuslikkust. Kohaldamise ülimuslikkus tähendab, et Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev siseriiklik õigus tuleb konkreetses vaidluses kohaldamata jätta (vt ka ühendatud kohtuasjad C-10/97 kuni C-22/97, Ministero delle Finanze vs. IN.CO.GE.’90, [1998] ECR I-6307 ). Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 226 kohaselt on Euroopa Liidu Komisjonil õigus algatada liikmesriigi vastu menetlust juhul, kui liikmesriik jätab täitmata asutamislepingust tuleneva kohustuse, sealhulgas ei vii siseriiklikku õigust kooskõlla Euroopa Liidu õigusega. See ei tähenda, et sarnane abstraktne kontrollimenetlus liikmesriigi õiguse üle peaks eksisteerima siseriiklikult. Seega ei saa Riigikohus läbi vaadata õiguskantsleri taotlust osas, milles õiguskantsler taotleb EKS § 5 lg 1 kehtetuks tunnistamist, toetudes Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklile 19 ning direktiivile 94/80/EÜ. Seadusandja pädevuses on otsustada, kas ta soovib reguleerida Euroopa Liidu õigusega vastuolus oleva Eesti õiguse kehtetuks tunnistamise menetlust, nii nagu seadusandjal on võimalik valida, kas ta annab õiguskantslerile õiguse kontrollida siseriiklike normide kooskõla Euroopa Liidu õigusega või mitte.” ( RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05 .)

 

28.1.1. 

Seadusandja ei ole siiani õiguskantslerile vastavat pädevust omistanud, seega puudub formaaljuriidiline alus, mis volitaks õiguskantslerit vaidlustama Eesti õiguse vastavust EL õigusele. Riigikohus on oma praktikas asunud seisukohale, et õiguskantsleri selline pädevus ei ole põhiseaduslikult nõutav.

 

28.1.2. 

EL õiguse kohaldamise ülimuslikkusega peab aga õiguskantsler õiguse kohaldajana arvestama, hoolimata sellest, kas Eesti õigus annab talle expressis verbis vastava pädevuse või mitte. Olukorras, kus suur osa Eesti õigusloomest saab alguse EL institutsioonides, tuleb õiguskantsleril oma tegevuses (nt ombudsmani funktsioonis või märgukirja kaudu) paratamatult kontrollida Eesti õiguse vastavust EL õigusele.

 

28.1.3. 

Välireklaamikeelu asjas ( õiguskantsleri 18.12.2009. a taotlus tunnistada kehtetuks Euroopa Parlamendi valimise seaduse §-d 5 1 ja 71 1 , kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-d 6 1 ja 67 2 ja Riigikogu valimise seaduse §-d 5 1 ja 73 2) käsitles Riigikohus taas kaudselt õiguskantsleri pädevust, kuid leidis, et õiguskantsleri taotlust tuleb käsitada taotlusena tunnistada Euroopa Parlamendi valimiste seaduses poliitilise välireklaami keelu ja selle rikkumise eest karistuse kehtestanud sätted kehtetuks mitte vastuolu tõttu EL õigusega, sest viimane välireklaami praegu veel ei reguleeri, vaid vastuolu tõttu Eesti põhiseaduse III peatükist tulenevate Euroopa Parlamendi valimistel hääletamise ja kandideerimise õigustega koostoimes PS §-ga 11. Kuigi Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õigust põhiseaduse sätted sõnaselgelt ette ei näe, annavad Riigikohtu hinnangul need õigused EL kodanikele EL aluslepingud. PSTS-st tulenevalt on need õigusaktid osa Eesti õiguskorrast. Eesti kodanikele tulenevad Euroopa Parlamendi valimistega seotud õigused ka PS III peatükist. Üldkogu märkis, et niisugune järeldus ei muuda üldkogu 19.04.2005. aasta otsuses nr 3-4-1-1-05 väljendatud seisukohta, et Riigikohus ei saa läbi vaadata õiguskantsleri taotlust, kui õiguskantsler taotleb Eesti õigustloova akti kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus EL õigusega. Erinevalt viidatud lahendist leidis üldkogu välireklaami keelu põhiseaduspärasust kontrollides, et Euroopa Parlamendi valimisõigused tulenevad ka Eesti põhiseadusest. Seetõttu on õiguskantsler üldkogu hinnangul vaidlustanud Euroopa Parlamendi valimistel kehtiva poliitilise välireklaami keelu vastavuse just nendele Eesti põhiseadusest tulenevatele Euroopa Parlamendi valimisõigustele ( RKÜKo 1.07.2010, 3-4-1-33-09 ).

 

28.1.4. 

ESML asjas leidis Riigikohus, et kuigi see puudutab EL õigust ja seeläbi ka Eesti liikmesust EL-s ning pole välistatud, et ESML võidakse tulevikus integreerida EL õigusesse, ei ole ESML EL esmane ega ka teisene õigus, vaid välisleping PS § 123 lg 1 mõttes ning PSJKS § 6 lg 1 p 4 annab õiguskantslerile õiguse vaidlustada alla kirjutatud välisleping või selle säte nii enne välislepingu ratifitseerimist eelkontrolli korras kui ka pärast ratifitseerimist, st järelkontrolli korras ( RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12; teisiti siiski Villu Kõve oma eriarvamuses, milles leidis, et õiguskantsleri taotlus tulnuks jätta läbi vaatamata ).

 

28.2. 

Erinevalt õiguskantslerist, presidendist ja KOV volikogust on kohtud konkreetse normikontrolli käigus kohustatud käsitlema ja ka käsitlenud Eesti õiguse vastavust EL õigusele. Alates 01.05.2004. a on kõik Eesti kohtunikud ühtlasi EL kohtunikud ja Riigikohus on korduvalt (vt nt RKHKm 25.04.2006, 3-3-1-74-05 ; RKHKo 05.10.2006, 3-3-1-33-06 ) toonitanud vajadust arvestada asjade lahendamisel EL õigusega.

 

28.2.1. 

RKHKm-s 07.05.2008, 3-3-1-85-07 märgitakse järgmist: „Halduskohtud peavad EL õigusega seotud, st EL õigusest tuleneva, seda täpsustava või rakendava Eesti õiguse kohaldamisel ja tõlgendamisel esmalt kontrollima seda, kas Eesti õigus on EL õigusega vastavuses. Seejuures on soovitav vaadelda EL õigust laiemalt kui ainult asjassepuutuv EL õigusakt. Analüüsida tuleks tarvidusel seda, kas Eesti õigus, vajadusel ka asjassepuutuv EL teisene õigus on vastavuses EL esmase õigusega, EL õiguse üldprintsiipide ning Euroopa Liidus tunnustatud põhimõtete, sh põhiõiguste ja -vabaduste austamisega.

Kui Eesti kohtul tekib kahtlus EL teisese õiguse vastavuses EL esmasele õigusele, tuleb menetlus peatada ja paluda Euroopa (Liidu) Kohtult EL õigusakti kehtivuse ja vajadusel tõlgenduse osas eelotsust. [...] Kui EL teisese õiguse õiguspärasuses kahtlusi ei teki või Euroopa (Liidu) Kohtu vastus kinnitab teisese õiguse õiguspärasust, kuid tekib kahtlus Eesti õiguse vastavusest EL õigusele, siis võib Eesti õiguse EL õigusega kooskõla küsimuse lahendada, toetudes varasemale Euroopa (Liidu) Kohtu praktikale või vajadusel paluda Euroopa (Liidu) Kohtult EL õiguse tõlgendamiseks eelotsust. Eelistada tuleks Eesti õiguse tõlgendamist võimalikult kooskõlas EL õigusega. Kui selgub aga, et Eesti õigus on vastuolus EL õigusega, siis tuleb vastuolus olev Eesti õigus jätta kohaldamata põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust algatamata.”

 

28.2.2. 

Riigikohtu halduskolleegium leidis 5. oktoobri 2006. a otsuses ( RKHKo 05.10.2006, 3-3-1-33-06 ), et kuna vaidlusaluses küsimuses on Eesti õigus vastuolus EL õigusega, siis ei ole vaja täiendavalt analüüsida üleliigse laovaru tasu seaduse vaidlustatud sätete vastavust põhiseadusele. EL õigusega vastuolus olev Eesti õigus tuli selles asjas jätta kohaldamata (vt eespool komm 27.3.3).

 

28.2.3. 

Riigikohus saab Eesti õiguse vastavust EL õigusele kontrollida põhimõtteliselt kõikides menetlustes, kuigi põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei ole ta seda siiani teinud, eelistades täpsustada, et instantsikohtutel tuleb esmalt Eesti õiguse vastavus EL õigusele välja selgitada ja alles siis teatud erandlikel juhtudel põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus algatada ( RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08 ). Riigikohus on nt leidnud, et kohus ei või jätta kehtivat õigust kohaldamata ilma põhiseaduslikkuse järelevalvet algatamata, v.a juhul, kui Eesti õiguse säte on vastuolus EL õigusega ( RKÜKm 30.03.2011, 3-3-1-50-10, p 48 ).

 

29. 

Eesti õiguse kohaldamata jätmine seoses vastuoluga EL õigusega ja sellest soovitavalt seadusandja informeerimine ei tingi automaatselt Eesti õiguse kehtetuks tunnistamist põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses. Seadusandjal on võimalik selline menetluskord kehtestada, seni ei ole seda aga tehtud.

 

30. 

EL õigust ülevõtva Eesti õiguse kontroll Eesti PS-le vastavuse osas on piiratud.

 

30.1. 

Riigikohtu väljakujunenud praktika kohaselt ei ole Riigikohtul üldjuhul pädevust lahendada taotlusi kontrollida Eesti õigustloova akti EL õigusega seotud sätte vastavust põhiseadusele (vt lähemalt allpool komm 34.3). Selline pädevus on Riigikohtul muude erandite seas juhul, kui EL õigus võimaldab EL õiguse ülevõtmisel ja rakendamisel liikmesriigile diskretsiooniõigust, mille teostamisel on liikmesriik seotud oma põhiseaduse ja sellest tulenevate põhimõtetega. Kui EL õigus annab liikmesriigile eesmärgi, kuid vahendid selle saavutamiseks jäävad liikmesriigi kehtestada, peavad valitud vahendid olema kooskõlas nii EL õigusega kui ka vastama Eesti põhiseadusele (vt RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08 ; RKPJKo 14.12.2010, 3-4-1-10-10 ).

 

30.2. 

Siiski on Riigikohus teatud juhtudel otsustusvabadust tunnistanud, vt nt RKÜK 8.06.2009. a otsus, kus leiti, et Riigihangete seaduse (RHS) § 129 lg 1 põhiseadusele vastavuse hindamist ei takista asjaolu, et riigihankevaidluste lahendamise institutsioonilist raamistikku reguleerivad ka EL direktiivid, sest need direktiivid jätavad riigihankevaidluste lahendamiseks pädeva institutsiooni valikul ja vaidlustusmenetluse kindlaksmääramisel liikmesriigile laia otsustusvabaduse, mille kasutamisel on seadusandja seotud Eesti põhiseadusega. Riigihankevaidluste lahendamiseks kehtestatav kord peab lisaks EL õigusele olema kooskõlas ka Eesti põhiseadusega (vt selle kohta ka RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08 ). Üldkogu leidis seetõttu, et RHS § 129 lg 1 põhiseadusele vastavuse kontroll oli antud asjas võimalik ja põhjendatud ( RKÜKo 8.06.2009, 3-4-1-7-08 ).

 

31. 

Küll aga on võimalik tuvastada seadusandja tegevusetus Eesti õiguse EL õigusega ülevõtmata jätmise korral.

 

32. 

Eesti õiguse EL õigusele vastavuse põhiseaduslikkuse järelevalves on oma koht Riigikohtu seisukohal, mis annab ühelt poolt parlamendile pädevuse paluda õiguslikku analüüsi eelnõu kohta, mis on vajalik Eesti EL liikmesusega kaasnevate kohustuste täitmiseks, ja teiselt poolt Riigikohtule pädevuse abstraktse normikontrolli raames tõlgendada Eesti PS, sh PSTS, EL õiguse valguses.

Järelevalve Euroopa Liidu õiguse põhiseadusele vastavuse üle

 

33. 

EL õiguse põhiseaduslikkuse järelevalve teise aspekti puhul peab eristama EL esmase õiguse muudatuste (mitte väljaspool kontrolli asuva kehtiva esmase õiguse) PS-le vastavuse kontrolli EL teisese õiguse ja seda ühtlustava Eesti õiguse põhiseadusele vastavuse kontrollist. Omaette õigusteoreetiline ja seni piisavalt käsitlemata küsimus seondub olukorraga, kus PS aluspõhimõtteid rikub EL õigusele antud Euroopa Liidu Kohtu tõlgendus, mida ei saa kontrollida ei lepingumuudatuste ega EL teisese õiguse kontrolli kaudu.

 

34. 

Üldiselt on leitud, et kehtiv õigus ei võimalda lünkadeta põhiseaduslikkuse kohtulikku järelevalvet EL aluslepingute üle. Välistatud ei ole aga EL esmase õiguse muudatuste (EL aluslepinguid muutvad lepingud) ning nendega kaasnevate selliste sätete, mis delegeerivad EL-le täiendavat pädevust, põhiseaduslikkuse järelevalve PSTS ja PS aluspõhimõtteid silmas pidades. Seda juhul, kui Riigikohus on selleks kehtiva Eesti õiguse kohaselt pädev ( RKHKm 7.05.2008, 3-3-1-85-07, p 39 ).

 

34.1. 

Kaheldav on, kas Riigikogu saaks küsida Riigikohtult seisukohta EL aluslepinguid muutvate lepingute ratifitseerimise seaduse tõlgendamiseks, st kas taoline ratifitseerimise seaduse eelnõu kujutab endast seaduseelnõu, mis on vajalik EL liikme kohustuste täitmiseks, ja kas selliseks eelkontrolliks piisab selgitamisest, kuidas tõlgendada Eesti PS koostoimes EL õigusega.

 

34.2. 

Seadusandja ei ole sõnaselgelt öeldud, kas ja millises ulatuses on võimalik EL teisese õiguse põhiseaduslikkuse järelevalve.

EL teisese õiguse aktide põhiseaduslikkuse järelevalve on mõeldav vaid juhul, kui tuleb kontrollida vastavust PS aluspõhimõtetega. Sellist tõlgendust toetab ka võrdlus teiste EL liikmesriikide konstitutsioonikohtute praktikaga EL õigusaktide riigisisese normikontrolli menetluse võimalikkuse kohta. Euroopa Liidu Kohtu praktikat arvestades ei saaks Eesti kohus, sh Riigikohus, isegi kui tal oleks pädevus kindlaks teha EL teisese õiguse vastuolu PS-ga, jätta selline EL teisene õigus kohaldamata, veel vähem see ise kehtetuks tunnistada: EL teisese õiguse vastavuses esmasele õigusele võib kahelda, kuid sel juhul tuleb küsida Euroopa Liidu Kohtult eelotsust, sest Euroopa Liidu Kohus saab öelda lõpliku sõna EL teisese õiguse esmasele õigusele vastavuse osas (vt Euroopa (Liidu) Kohtu 22.10.1987. a otsus kohtuasjas 314/85 Foto-Frost , Euroopa (Liidu) Kohtu 06.12.2005. a otsus kohtuasjas C-461/03 Gaston Schul ja 10.01.2006. a otsus kohtuasjas C-344/04 International Air Transport Association jt).

 

34.2.2. 

PSJKS ja RKKS muutmise seaduse eelnõu 762 SE (RK X koosseis) seletuskirjas öeldakse, et kavandatav muudatus ei võimalda Riigikohtul kontrollida EL liikme kohustuse täitmise (ehk siis EL õigusest tuleneva nõude) PS-le vastavust, kehtestades üksnes võimaluse kontrollida selle kohustuse või nõude täitmiseks antava seaduseelnõu kui siseriikliku õigustloova akti eelnõu PS-le vastavust. Taoline eristamine on võimalik ja hädavajalik. Näiteks seob direktiiv liikmesriiki eesmärgi suhtes – meetmed direktiivi elluviimiseks peab iga liikmesriik ise valima. Eesti peab valima just need meetmed, mis on kooskõlas Eesti PS-ga ning riivavad võimalikult vähe põhiõigusi.

 

34.3. 

Olukorda on püüdnud selgust tuua Riigikohtu praktika. Nii on Riigikohtu halduskolleegium oma määruses ( RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07 ) leidnud, et see, kas EL õigust üle võtva Eesti seaduse põhiseaduspärasust on vajalik täiendavalt analüüsida, sõltub selle seaduse EL õigusele vastavuse väljaselgitamisest. Viimane omakorda oleneb vajadusel Euroopa Liidu Kohtu antavast EL õiguse tõlgendusest ja EL teisese õiguse õiguspärasusest. Kui Eesti õigusakt osutub EL õigusega kooskõlas olevaks, siis tähendaks sellise Eesti seaduse PS-le vastavuse analüüs sisuliselt EL teisese õiguse, mille alusel Eesti õigus anti, põhiseaduslikkuse järelevalvet, sest Eesti seadus tuleneb EL õigusest. EL teisese õiguse õiguspärasust hindab aga Euroopa Liidu Kohus ja selle normi kehtivust liikmesriigis ei saa mõjutada vastuolu liikmesriigi PS-ga. Riigikohus märgib: „PSTS-ga võeti Eesti õigusesse üle liitumislepingust tulenevad õigused ja kohustused, sealhulgas EL teisene õigus. Seetõttu puudub juhul, kui Euroopa (Liidu) Kohus leiab, et siseriikliku õiguse aluseks olev EL õigus on EL esmase õigusega kooskõlas, vajadus nende EL õigusaktide ja üldjuhul ka nende alusel antud Eesti õiguse põhiseaduspärasuse kontrollimiseks.”

Osaliselt EL õiguse alusel antud Eesti õiguse põhiseaduslikkuse järelevalve võib aset leida eeskätt vaid Eesti õiguse nendes osades, mis ei tulene EL õigusest, samuti erandina juhul, kui EL õigus, sh Euroopa (Liidu) Kohtu praktika võimaldab EL õiguse ülevõtmisel ja rakendamisel liikmesriigile teatud diskretsiooniõigust, mille teostamisel on liikmesriik seotud oma põhiseaduse ja sellest tulenevate põhimõtetega. Kui EL õigus annab liikmesriigile eesmärgi, kuid vahendid selle saavutamiseks jäävad liikmesriigi kehtestada, peavad valitud vahendid olema kooskõlas nii EL õigusega kui ka vastama Eesti põhiseadusele.

Lisaks saab üldjuhtudel põhiseaduslikkuse järelevalvet teostada EL õigust üle võtvate Eesti seaduste formaalse õiguspärasuse hindamiseks.

 

34.4. 

Tõsiasjast, et mõni Eesti õigusakt või rahvusvaheline leping loetakse „Euroopa Liidu asjaks” mõnes teises mõttes, nt Riigikogu kontrollipädevuse määratlemisel, ei tulene, et tegemist oleks EL õigusega seotud sättega, mille üle ei saa teostada põhiseaduslikkuse järelevalvet. Põhiseaduslikkuse järelevalve on välistatud üksnes normide suhtes, mille vastuvõtmine on EL õiguse järgi kohustuslik.

Riigikohtu määratluse kohaselt on EL õigusega seotud sätted need õigusnormid, mis tulenevad EL õigusest, täpsustavad või rakendavad seda ( RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 38 ). Kuna EL õigus kipub ühel või teisel viisil mõjutama õiguskorda tervikuna ning põhimõtteliselt võib peaaegu iga õigusnorm sattuda seda laadi alluvussuhtesse mõne Euroopa esmase või teisese õiguse sättega, pole lihtne otsustada, millised Eesti õiguse normid kuuluvad seotud sätete mahukasse kategooriasse. Piiritlemise teeb veelgi keerulisemaks asjaolu, et Eesti õiguse säte ei pruugi olla EL õigusega seotud mitte tervikuna ja alati, vaid üksnes teatud õigussuhete puhul. Riigikohus kontrollib endiselt „niisuguse EL õigusega seotud sätte vastavust PS-le, mis reguleerib lisaks olukordi, mida EL-i õigus ei reguleeri, ja põhiseadusele vastavuse kontrolli taotletakse neid olukordi reguleeriva osa suhtes” ( RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 35 ).

Kohtute ülesande lihtsustamiseks mainis Riigikohus kolme tunnust, mille abil on võimalik otsustada, kas mõni Eesti õiguse norm kujutab endast EL õigusega seotud sätet või mitte. Need tunnused võib jagada vormilisteks ja sisulisteks. Esiteks võib asjasse puutuvas seaduses sisalduda normitehniline märkus, mille kohaselt on seaduse vastuvõtmisel lähtutud EL õigusaktidest. Sätte seotus võib selguda ka seaduseelnõule lisatud seletuskirjast. Mõlemad tunnused on pigem vormilist laadi. Sisuline on sätte seotus siis, kui säte kattub mõne EL õigusnormiga või on sellega väga sarnane. Nagu Riigikohus rõhutas, ei kujuta nimetatud kolm tunnust endast ammendavat loetelu asjaoludest, mis viitavad sätte seotusele EL õigusega.

Kuigi sisulisel tunnusel võib ühte õigusakti hinnates olla vormilisest tunnusest kitsam (st vähem norme hõlmav) ulatus, saab sellele tuginedes pidada EL õigusega seotuks üha enam Eesti õiguse sätteid. Tõepoolest, vähe on norme, mida ei saa kuidagi paigutada kategooria „EL õigust rakendavad või täpsustavad sätted” alla. See asjaolu võib tekitada suuri piiritlemisprobleeme, seda enam, et vastavalt Riigikohtu seisukohale peavad nüüdsest kõik madalamate astmete kohtud kontrollima, kas rakendatavad Eesti õigusaktid sisaldavad EL õigusega seotud sätteid või mitte.

Seetõttu peakski seotust määratlema nõnda, et Eesti õiguse norm on EL õigusega seotud säte siis ja ainult siis, kui selle kehtestamise näeb ette EL õigustik (st kui selle tühistamine tekitaks vastuolu EL õigusega). Esitatud kriteerium välistab kõik sätted, millel pole EL õigusega mingit seost, ei vormilist ega sisulist. Samuti aitab see lahendada eespool kirjeldatud piiritlemisprobleemi, sest välistab kõik lisasätted, st normid, mis on küll lisatud EL õigusest tulenevatele sätetele – ja on nendega mingis mõttes sisuliselt seotud –, kuid mille kehtestamine pole kohustuslik.

 

34.5. 

Tehete järjekorrale, mille kohaselt tuleb esmalt lahendada küsimus EL õigusega seotud Eesti õiguse ja EL õiguse vastavusest ja siis erandjuhtudel täiendavalt Eesti õiguse vastavusest PS-le, viitas RKHKo 05.10.2006, 3-3-1-33-06 . Konkreetseid kaasusi Riigikohtu senisest praktikast, kus kohtud ei ole eelnevalt piisavalt analüüsinud Eesti õiguse vastavust EL õigusele, vt RKPJKo 26.09.2007, 3-4-1-12-07 ja RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08 ; vt ka eespool komm-d 30.1 ja 30.2.

 

35. 

Riigikohtu pädevus anda seisukoht, kuidas tõlgendada PS koostoimes EL õigusega, ei pruugi olla piisavaks õiguslikuks aluseks EL aluslepinguid muutvate lepingute analüüsimiseks. Riigikogu põhiseaduskomisjoni juurde moodustatud ad hoc ekspertide töörühma seisukohad, õigusteadlaste kommentaarid ja riigikohtunike eriarvamused ei asenda EL aluslepingute muudatuste preventiivset kontrolli kohtuvõimu poolt, nii nagu see on toimunud mitmetes teistes EL liikmesriikides. Ei saa välistada, et EL arenedes võib tekkida küsimus EL õiguse võimalikust vastuolust Eesti PS aluspõhimõtetega. Sellele viitas Riigikohus ka oma ESML otsuses ( RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12 ). Selle väljaselgitamiseks on vaja kontrollimehhanismi. Euroopa põhiseaduse lepingu ja Lissaboni lepingu on Riigikogu ratifitseerinud ilma Riigikohtult seisukohta palumata (vt ka eespool § 1 komm-d 13.4.1 ja 13.4.2).

 

35.1. 

Riigikohtu pädevust seisukoha andmise võimalusega laiendanud seaduse eelnõu seletuskirjas leitakse, et Riigikohtu seisukohast juhindumine ei ole formaalselt kohustuslik ja et seisukoha andmine ei välista üldises korras toimuvat põhiseaduslikkuse järelevalvet, st ei kitsenda Vabariigi Presidendi ega õiguskantsleri pädevust.

 

35.2. 

Seega on Vabariigi Presidendil (PSJKS § 5 alusel) ja õiguskantsleril (PSJKS § 6 lg 1 p 2 alusel või EL aluslepingut muutva lepingu kui välislepingu puhul PSJKS § 6 lg 1 p 4 alusel) võimalik algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus EL aluslepinguid muutvate lepingute ratifitseerimise seaduse või välislepingu PS-le vastavuse küsimuses. Seni ei ole nimetatud menetluse algatamine olnud vajalik.

Küll aga on tulnud õiguskantsleril isikute avaldustele vastates hinnata EL-ga liitumise lepingu kooskõla PS-ga. Nendes menetlustes asus õiguskantsler seisukohale, et andes läbi PSTS vastuvõtmise Riigikogule mandaadi liitumislepingu ratifitseerimiseks, otsustas Eesti rahvas, et liitumisleping ei ole PS aluspõhimõtetega vastuolus ( Õiguskantsleri Kantselei, liidetud asi nr 6-7/051513 ).

 

35.3. 

ESML otsuses märkis Riigikohus täiendavalt, et Riigikogu peab iga EL aluslepingu muutmisel, samuti uue aluslepingu sõlmimisel eraldi läbi arutama ja otsustama, kas EL aluslepingu muudatus või uus alusleping toob kaasa sügavama EL lõimumisprotsessi ja sellest tuleneva Eesti pädevuste täiendava delegeerimise EL-le, seega ka põhiseaduse põhimõtete ulatuslikuma riive. Kui selgub, et EL uus alusleping või aluslepingu muutmine toob kaasa Eesti pädevuste ulatuslikuma delegeerimise EL-le ning põhiseaduse ulatuslikuma riive, on selleks vaja küsida kõrgema võimu kandjalt ehk rahvalt nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust. Neid nõudeid tuleb arvestada ka siis, kui ESML toob kaasa muudatusi ELTL-s ja ELL-s ( RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12 , vt ka eespool komm 19.6). Paraku näib esinevat oluline oht, et selline arutelu ja otsustamine jääb ära siis, kui Euroopa sügavam lõimumisprotsess leiab küll aset, kuid hõlmab vaid osa liikmesriike, nagu nt euroala, ja toimub väljaspool klassikalist EL õigust, nii nagu see ESML puhul oli.